Fragmentação, poder de veto e accountability na gestão ambiental : o caso do Distrito Federal

Dissertação (mestrado)—Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, 2010. A gestão ambiental do Distrito Federal é compartilhada entre múltiplos atores com poder de veto: órgãos governamentais federais e distritais, conselhos gestores, movimentos sociais etc. O objetivo desta dissertação é analisar a eficácia da atuação dos atores que atuam na esfera pública em defesa do meio ambiente equilibrado para garantir que o processo de ordenamento territorial em Brasília englobe não apenas o interesse de expansão urbana, mas também o do equilíbrio ambiental. Essa análise utiliza dois modelos teóricos: a teoria da accountability, que defende a fragmentação do poder para que seja possível haver um sistema de pesos e contrapesos, em que uma parcela do poder controla a outra; a teoria de Tsebelis (1995) que acredita que nesses contextos em que o número de atores com poder de veto é elevado, alterações no status quo são mais difíceis de ocorrer. Assim, o estudo de Tsebelis é uma alerta de que a fragmentação do poder – apesar de gerar a accountability, considerada como um resultado positivo –, pode gerar também o imobilismo político, que pode ser interpretado como um efeito negativo por levar a ingerência institucional (BRINKERHOFF, 1996; LANDAU, 1991). Para realizar essa análise, esta dissertação discute a bibliografia sobre accountability vertical e horizontal; mapeia os atores que atuam na gestão ambiental do Distrital em favor do expansionismo urbano e aqueles favoráveis a sustentabilidade ambiental; estuda a atuação desses atores a partir da análise do último processo de revisão do Plano de Ordenamento Territorial do Distrito Federal e de dois processos de licenciamento ambiental. Esta dissertação concluiu que avanços significativos foram alcançados para garantir a presença dos interesses ligados ao meio ambiente equilibrado no processo de ordenamento territorial de Brasília, sendo que o imobilismo foi utilizado em algumas situações como um mecanismo de accountability ao controlar os interesses ligados ao expansionismo urbano. Entretanto, esses avanços não são resultado de uma responsabilidade igualmente compartilhada entre os atores pró meio ambiente: há uma nítida concentração no Ministério Público como ator e na legislação como mecanismo. _________________________________________________________________________________ ABSTRACT The environmental management in the Federal District is shared among multiple actors that have veto power: federal and local governmental agencies, councils, social movements, etc. The purpose of this paper is to analyze the efficiency of the action of the actors that defend environmental sustainability to guarantee that the process of territorial administration considers not only the interests to expand the city, but also the interests connected to environmental sustainability. This paper uses two theoretical models: the theory of accountability, which defends the power fragmentation to make possible a system of checks and balances; and the theory of Tsebelis (1995) which argues that in cases when the number of veto players is too big it is less likely to change the status quo. The work of Tsebelis makes a warning that the power fragmentation – in spite of stimulate accountability, which is a good result – can cause also the political immobilism, which can be considered as a negative result since it leads to the institutional mismanagement (BRINKERHOFF, 1996; LANDAU, 1991). In order to do this analysis, this paper reviews the discussions about horizontal and vertical accountability; makes a map of the actors that are involved with the environmental management in the Federal District, whether they defend the city expansion or the environmental sustainability; studies the last revision of the “Plano de Ordenamento Territorial do Distrito Federal” and two processes of environmental licenses to see the action of those actors. This paper concludes that important moves have been done to guarantee the presence of the interests connected to the environmental sustainability in the territorial administration. The political immobilism was used in some situations as an instrument of accountability since it helped to control the interests to expand the city. However, these moves are not a result of equal shared responsibility among the actor that defend the environmental sustainability: there is a clear concentration in the “Ministério Público” as an actor and in the legislation as an instrument.