Opening of Airport Services’ Market: Regulatory Framework and Problems with Its Application

For decades air transport has been an industry managed exclusively by states, in Europe and worldwide. States were the sole owners of both national air carriers (flag carriers) and airports, providing them with unlimited financial means. Also, air transport was highly regulated, i.e. limited in terms of traffic rights which granted the so-called “freedoms of the air” only to carriers from the state of arrival and the state of departure, respectively. Airport management was simply a reflection of exercising such rights by the carriers. Only in the last two decades, through creation of the internal market, air transport has been liberalised within the European Union (hereinafter: EU). These changes prompted a partial opening of the market of “air transport-related” services – first and foremost airport services, at least the ones whose “nature” allows market opening. The International Civil Aviation Organisation (ICAO) has long published documents on the basic principles regarding airport services, as well as the charges paid by air carriers for such services. Not only did those principles become binding by their transposition into EU law, but they also enabled further changes, i.e. created a regulatory framework for partial liberalisation of such services. The application of competition law to air transport and related services, which were for such a long time known for strong state protectionism, has led to rich and extensive legislation by both the European Commission and the European Court of Justice. Most recently, the Commission has published the Guidelines on State aid to airports and airlines (2014/C 99/03), thus trying to create an adequate framework for the growing number of air carrier business models and subsequent problems with applicable law. Namely, the emergence of low-cost carriers, airline alliances as well as “hybrid” models (a combination of legacy carrier and low-cost carrier), combined with partial privatisation of airports, caused the applicable legal framework to grow as well, imposing obligations on the Member States to open their markets – a move which lead to various agreements between air carriers and airports, potentially incompatible with competition law. In this paper I will give an overview of the applicable legal framework on airport services provided within the EU, the stage of liberalisation of such services and the reasoning behind such regulatory measures. Also, I will show the consequent evolution of the Commission’s guidelines on airport and airline state aid, focusing specifically on problems with the application of such framework in the Republic of Croatia, taking into account the volume of traffic and high seasonality. Finally, I will try to find a reason for the recent failure in the attempt to change the existing regulatory framework for airport and groundhandling services and examine the potential consequences of these developments on further market opening in the so-called “aviation value chain” (supporting services by the air navigation service provider).
Zračni promet desetljećima je, kako u Europi tako i u svijetu, bio isključivo predmetom državnog interesa. Države su bile jedini vlasnici zračnih (nacionalnih) prijevoznika (tzv. flag carriers), kao i zračnih luka, te su i jedni i drugi uživali neograničenu financijsku pomoć. Uz to, poslovanje prijevoznika bilo je strogo regulirano, tj. ograničeno: pravo obavljanja zračnog prijevoza iz/u određene države pripadalo je samo zračnim prijevoznicima država između kojih se prijevoz obavlja, a poslovanje zračnih luka bilo je samo odraz korištenja takvih prava. Tek je u posljednjih dvadeset godina stvaranjem jedinstvenog tržišta potpuno liberaliziran zračni prijevoz unutar Europske unije. Paralelno s takvim promjenama u zračnom prijevozu donekle su liberalizirane i usluge koje “prate” takav prijevoz – prije svega usluge koje se prijevoznicima pružaju u zračnim lukama, a koje su po svojoj prirodi takve da omogućuju otvaranje tržišta. Aerodromske usluge, kao i naknade koje se za njih naplaćuju prijevoznicima, odavno su predmetom smjernica koje je izdala Međunarodna organizacija za civilno zrakoplovstvo (International Civil Aviation Organisation; ICAO). Navedene smjernice dobile su obvezujući karakter tek transpozicijom u propise EU-a, a navedenim zakonodavstvom otišlo se i korak dalje – stvoren je pravni okvir za otvaranje tržišta dijela takvih usluga. Primjena prava tržišnog natjecanja na granu prijevoza i s njim povezane usluge, koje su toliko dugo bile obilježene snažnim državnim protekcionizmom, dovela je pak do bogate prakse Europske komisije i Europskog suda. Jedan od posebno bitnih dokumenata čine Smjernice o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima (2014/C 99/03), kojima se nastoji adekvatno odgovoriti na probleme u primjeni postojećeg pravnog okvira i činjenicu sve većeg broja poslovnih modela zračnih prijevoznika. Naime, pojava niskotarifnih prijevoznika, zatim alijansi te tzv. “hibridnih” modela (kombinacija klasičnih linijskih i niskotarifnih prijevoznika), kombinirana s djelomičnom privatizacijom zračnih luka i sve opsežnijim pravnim okvirom kojim se definiraju obveze država članica da otvore tržište usluga koje se pružaju u zračnim lukama dovela je do raznih vrsta ugovora između prijevoznika i zračnih luka i potencijalnog kršenja prava tržišnog natjecanja. U ovom radu prikazat ćemo primjenljivi pravni okvir za usluge koje se pružaju u zračnim lukama EU-a, mjeru u kojoj su one liberalizirane, logiku takvih zakonodavnih promjena te prikaz postupnog prilagođavanja smjernica Europske komisije iz područja prava tržišnog natjecanja trenutačnoj situaciji i promjenama u načinu poslovanja zračnih prijevoznika i zračnih luka. Pritom ćemo se posebno osvrnuti na probleme u primjeni navedenih propisa na zračne luke u Republici Hrvatskoj, s obzirom na opseg prometa i visoku sezonalnost, te ćemo pokušati odgovoriti na pitanje zašto najavljene promjene u regulaciji aerodromskih usluga nisu uspjele i kako bi to moglo utjecati na liberalizaciju drugih usluga u tzv. “prehrambenom lancu” zračnog prometa (pomoćne usluge koja obavlja pružatelj usluga u zračnoj plovidbi).