Barriers for forest concession implementation in South America: the Bolivia and Brazil cases

As the world is preparing to scale up its efforts to combat global climate change, groups are increasingly recognizing the vital role forests play in maintaining ecological, social, economic and cultural well-being. They are beginning to affirm more that forest tenure plays a fundamental role in determining the fate of the world's forests. In many countries, questions are raised on whether tropical forests should be publicly, commonly or privately owned. For many countries the forest management policies will likely involve a combination of: i) protected areas of sufficient size to provide habitat protection, and in a contiguous pattern; ii) forest concessions with enforceable performance-based management criteria; iii) community forests and community forest concessions managed by communities and indigenous groups. The challenge is to undertake the land use planning commitment and implementation to achieve this in the face of pressure from internal and external interests. Forest concessions of various types are the dominant form of forest tenure in almost all the forest countries of West and Central Africa. They are also the dominant types of forest tenure in Asia (Malaysia, Indonesia, Papua New Guinea, and Cambodia). In South America, Peru and Bolivia introduced forest concession as a possible tenure model in the early 90's with the strong support of international NGOs. In Brazil, after two failed attempts, the government has passed its new forest management law in 2006. Bolivia and Brazil have much in common regarding forest tenure conflicts and challenges to enforce new rules in the forestry sector. Forest concession implementation in these countries has generated many expectations and investments in law changes.This research work focuses on the main barriers faced by Bolivian and Brazilian forest authorities in implementing forest concession on the scale initially planned. The studies required a mapping of the property rights regimes over forest and forest resources as well as a theoretical approach of economic sociology. This approach, which provides elements to evaluate the process of social market construction, is dependent upon four essential factors: property rights, governance structures, rules of exchange and conceptions of control. The political-cultural approach emphasizes the historic perspective of the markets to understand the role of dominant groups and challengers in action arenas. It also considers the participation of social actors like governments, firms and consumers, among others, and their incentives for cooperative actions based on the cognitive ties that bind them. This empiric study focused on each country's geographically-delimited regions of Amazon: in the Bolivian lowlands region and in the Brazilian Cuiabá-Santarém Highway (namely BR-163). That's because they are the main targets for forest concession implementation. We show in this study that under a tenure uncertainty scenario, in which there are battles for territorial pieces and political alliances are forged that prefer other land use (and forests uses also) patterns the forest concessions implementation on a large scale will be jeopardized in these territories.; Les forêts (tempérées et tropicales) couvrent près de quatre milliards d'hectares de la planète (FAO, 2005, 2009). On estime que la plupart de ces forêts (75%) sont dans le domaine publique et sont administrées par les gouvernements nationaux, locaux ou régionaux (RRI et OIBT, 2009). Dans plusieurs pays, développés et en voie de développement, la concession forestière est un moyen d'accorder et de règler les droits de propriété sur ces forêts publiques (Gray, 2000, 2002, White et Martin, 2002). La concession est un acte juridique pris par une autorité publique qui attribue à une personne privée, un droit d'utilisation ou un privilège (FAO, 1999, p.8). Dans la législation brésilienne, ainsi que dans le droit français, cette définition comprend également l'idée que l'acte de concession porte sur la délégation des droits et des devoirs du gouvernement à un agent privé. Cette relation est médiatisée par un contrat et implique la nécessité d'un paiement pour le concessionnaire (Karsenty, 2007, Brésil, 2006). Au niveau international, les plus anciennes expériences de concessions forestières sont dans les pays de l'Afrique (de l'ouest et centrale). Dans ces régions, les études montrent l'adoption du modèle depuis la fin du XIXe siècle (Coquery-Vidrovitch, 2001). On estime qu'il y a environ 55 millions d'hectares de forêts publiques affectés dans six pays de la région d'Afrique centrale (Cameroun, Gabon, Congo, République Démocratique du Congo, la République Centrafricaine et Guinée Equatoriale) (Karsenty, 2007). En Asie, les concessions forestières couvrent 69 millions d'hectares. Sur ce total, 38 millions d'hectares sont situés en Indonésie (Gray, 2002, RRI, 2008, l'OIBT, 2005). Dans ce pays, les concessions sont devenues la principale méthode de répartition des droits sur les forêts pendant le régime de Suharto (Singer, 2009). Dans les forêts tropicales d'Amérique, les études rapportent l'existence de concessions sur une surface de 34 millions d'hectares de forêts (OIBT, 2005). Ces zones sont au Suriname, au Guyana, au Venezuela et au Guatemala (avec une prédominance des concessions aux communautés et seulement deux concessions industrielles), la Colombie, la Bolivie et le Pérou. Récemment, le Brésil, a adopté ce modèle pour gérer une partie de ses forêts publiques. L'évaluation globale de la mise en oeuvre du système est d'environ 158 millions d'hectares dans le cas des forêts tropicales. Par rapport aux forêts tempérées, les zones avec les plus grandes surfaces sur concession sont au Canada. Bien qu'étant l'un des principaux moyens d'attribuer les droits de propriété sur les forêts, un vif débat politique et académique persiste sur les avantages et les inconvénients de cette option (Hardner et Rice, 2000, Gray, 2002, Boscolo et Vincent, 2000, Karsenty et al., 2008). En dépit de l'investissement et de soutiens internes et externes, la Bolivie et le Brésil ont rencontré des difficultés à poursuivre la mise en oeuvre des concessions. La Bolivie a mené ses réformes juridiques et mis en oeuvre quelques concessions à la fin des années 90. Le Brésil, après deux tentatives avortées (dans les années 70 et au début de 2000) a reussi à faire des réformes et adopter une nouvelle loi sur la gestion forestière, y compris l'établissement de concessions, en 2006 (gouvernement de Luis Inacio Lula da Silva). Le plan initial du gouvernement bolivien était d'en affecter 22 millions ha principalement pour la production de bois. Cependant, sur cette même zone, les peuples indigènes ont déjà revendiqué une surface d'environ 20 millions ha pour la démarcation de leurs Terres Communautaires D'Origine (TCO). Selon les données officielles, en 2007 les concessions forestières attribuées aux industries de la Bolivie totalisaient un peu plus de 5 millions ha (attribués en une seule fois, en 1997, sans appel d'offre concurrentiel). Les concessions communautaires totalisaient un peu plus de 600.000 ha. En outre, les permis de déboiser dans les forêts privées se sont accrus et la délimitation des Terres Communautaires D'Origine a progressé. Au Brésil, les objectifs initiaux de l'attribution des concessions étaient ambitieux. Depuis 2002, le Programme Forestier National (PNF) a voulu étendre la surface sur l'amenagement forestier en Amazonie brésilienne comme stratégie pour combattre l'accroissement du déboisement. Au début des années 2000, l'objectif était d'atteindre une superficie de 15 millions ha sous gestion durable des forêts en Amazonie jusqu'à 2010. Une partie de cette zone était située dans les forêts nationales déjà classées. D'autres parties étaient dans les terres publiques couvertes par des forêts, mais souvent déjà occupées (terras devolutas da União e dos Estados). À la fin de 2009, le total des concessions forestières au Brésil s'élève à 96.000 ha de forêt attribués à trois entreprises dans une Forêt Nationale dans l'Etat de Rondonia. Au début de 2010 un deuxième et un troisième appel d'offre ont été lancés. Ces appel d'offre comprenait une surface d'environ 480.000 ha dans deux Forêts Nationales dans l'État du Pará. Face à cette situation de difficile application de la politique de concessions forestières dans les deux pays, ce travail demande: pourquoi la politique de concessions forestières en Bolivie et au Brésil, malgré les attentes et des investissements significatifs, est-elle si peu avancée par rapport aux objectifs de la mise en oeuvre prévue dans les deux pays? Le travail a impliqué la mobilisation de deux approches théoriques et méthodologiques. La première d'entre elles était l'application de la matrice d'analyse des modes d'appropriation et gestion du foncier et des ressources forestières. Cet outil , résulte de la réunion de deux cadres analytiques principalement de la contribution de Schlager et Ostrom (1992), et du travail d'un anthropologue du droit, Etienne Le Roy (1996). L'utilisation de la matrice a permis de réaliser une cartographie des modes d'appropriation et de gestion des forêts et un aperçu de la gamme des acteurs qui possèdent ou revendiquent des droits d'occupation et d'utilisation dans les deux études de cas. En complément, l'approche politique-culturelle, développée par le sociologue américain Neil Fligstein (1990, 1996, 2001) a fourni un cadre permettant de discerner l'organisation sociale de production de bois dans les deux cas étudiés et de trouver les acteurs et les dynamiques des groupes en compétition pour le territoire de l'Amazonie. Ce cadre théorique a permis également d'envisager comment ces acteurs mettent en forme les droits de propriété, les structures de gouvernance, les règles d'échange et les conceptions de contrôle qui régissent les relations sociales dans ces territoires. La conclusion principale de ce travail est que les gouvernements n'ont pas assez pris en compte la diversité des acteurs qui occupent, historiquement, le territoire forestier de la Bolivie et du Brésil. La modestie des réalisations en matière de développement des concessions est due aux meilleures compétences sociales et à la plus grande force politique des acteurs qui se positionnent contre le nouveau régime de concessions. Ainsi, ces acteurs cherchent à défendre leurs intérêts et à assurer leur position tandis que les acteurs favorables (les "challengers") ne sont pas assez fort politiquement pour changer le statu quo en ce qui concerne la manière d'occupation, d'utilisation et de gestion des terres forestières.