Translating Foreign Ideas into Domestic Practices: Pharmaceutical Policies in Laos and Vietnam

Similar policies may be found in different countries. This, in turn, is an indication that policies travel. But why are certain policies imitated while others are not? The author seeks to further our understanding of policy diffusion and its dynamics by investigating how foreign ideas are integrated and translated into new contexts, and how these imported ideas influence national policymaking and implementation. The National Drug Policies in Laos and Vietnam are studied in order to identify factors facilitating or restraining policy processes—and to discuss the effects of diffusion. In the 1980s reforms were initiated leading to far-reaching economic liberalisation in Laos and Vietnam. These reforms have affected all segments of society, including the health sector. The pharmaceutical sector was privatised, drugs became widely available, and self-medication as well as fake and sub-standard drugs proliferated. This was the setting when the Lao and Vietnamese governments had to consider the development of a National Drug Policy, as part of the development assistance from Swedish Sida to their health sectors. In 1993 the National Drug Policy was endorsed in Laos, and in 1996 the policy was adopted in Vietnam. Hence, the policy processes were initiated within the framework of bilateral cooperation between donors and the two Ministries of Health. In other words, there had been a spread of external ideas, or policy diffusion. Later on these ideas and NDP had to be translated into, and implemented in, the national context. Thus, the study covers the time from the development of the policies until present the time, 2001. Drawing on research in policy studies, constructivism, new institutionalism, and globalisation, the study aims to bridge the international/national divide in policymaking both theoretically and empirically. In an era of escalating globalisation and ever increasing flows of ideas, the author argues for the contextualisation of policymaking and problematisation of the often taken for granted rational actor approach inherent in much of the policy literature. The main findings indicate that although the formulation of the policies may be relatively trouble-free, it does not automatically mean that the translation of the policy into practice will follow as anticipated. In order to understand why new ideas are accepted and integrated into a new context and how this affects the implementation, one must look at the way new policies have been spread and translated into a new context. This, in turn, can provide insights as to why some policies are more successful than others, and why the policy process in Laos appears to have been more straightforward than in Vietnam. Hur kommer det sig att liknande reformprogram återfinns i olika länder? Varför väljs vissa idéer framför andra? Avhandlingen syftar till att öka förståelsen av så kallad policydiffusion, spridning av olika typer av policy, och den dynamik som omgärdar spridningen. Detta görs genom att undersöka hur externa, eller utländska, idéer integreras och översätts i en ny omgivning. På vilket sätt påverkar de nya idéerna det nationella beslutsfattandet och påföljande policyimplementering? Två läkemedelspolicies, en i Laos och en i Vietnam, studeras mer i detalj för att på så sätt identifiera faktorer som antingen underlättar eller försvårar policyprocessen. Även effekterna av policydiffusion på ett mer generellt plan diskuteras. Bakgrunden till att Laos och Vietnam antog nya läkemedelspolicies var bland annat konsekvenserna av den ekonomiska liberalisering som initierades i mitten av 1980-talet. Även hälsosektorn inkluderades i reformerna, och framför allt läkemedelsektorn privatiserades. Detta ledde i sin tur till att tillgången på läkemedel ökade samtidigt som självmedicinering och undermåliga läkemedel blev allt vanligare. Situationen var följaktligen närmast kaotisk när de laotiska och vietnamesiska regeringarna fick ta ställning till om man skulle utveckla ett handlingsprogram inom läkemedelssektorn som en del av det svenska biståndet. År 1993 antogs den laotiska läkemedelspolicyn och 1996 den vietnamesiska. Studien omfattar med andra ord en tioårsperiod fram till år 2001. Det intressanta i sammanhanget är att det tycks som om implementeringen har fungerat smidigare i Laos än i Vietnam. Detta trots att Vietnam har bättre förutsättningar eftersom hälsoindikatorer och utbildningsnivå är högre än i Laos. I debatten om läkemedel, och sjuk- och hälsovård ställs ofta kostnadseffektiva aspekter i fokus på bekostnad av de politiska. Man glömmer bort politiska processer och politiska möjligheter att implementera de riktlinjer man beslutar om. Situationen blir extra känslig då internationella överenskommelser och aktörer kommer med i bilden. Tanken är med andra ord att koppla samman internationella beslutsprocesser med nationella genom att se hur idéer och reformprogram sprids och hur dessa program förverkligas. Tidigare studier har en tendens att antingen fokusera på relationer mellan stater eller på hur reformprogram genomförs i enskilda länder. Detta leder i sin tur till att man förbiser viktiga förklaringsfaktorer till varför vissa program i utvecklingsländer är framgångsrika medan andra inte är det. Idag sträcker sig kontakter och samarbeten över sakområden, hierarkier och maktsfärer lika mycket som över nationella gränser. Stater, organisationer och individer ingår detta samarbete, som dessutom leder till en snabbare spridning av idéer och reformer. För att studera ovan nämnda problematik används ett teoretiskt ramverk baserat på forskning inom policystudier, konstruktivism, nyinstitutionalism samt globalisering. Syftet är att studien genom detta ramverk ska kunna överbrygga åtskillnaden mellan den internationella och den nationella sfären såväl teoretiskt som empiriskt. Detta är särskilt viktigt i en tid av ökande globalisering där idéer i allt högre grad och hastighet sprids över världen. I studien understryks vikten av att kontextualisera policyprocessen och att problematisera den målmedel rationalitet som så ofta präglar policylitteraturen. Resultaten pekar på att trots att det kan vara relativt smärtfritt att utveckla och anta en ny policy så bör man vara försiktig med att anta att ett framgångsrikt genomförande automatiskt blir följden. Anledningen till detta går inte endast att finna i resursbrist eller dålig planering. Även hur policyn i fråga har spridits och översatts till en ny omgivning spelar avgörande roll för hur väl den kommer att integreras och faktiskt göra någon skillnad i praktiken. Studien är ett resultat av ett samarbete mellan Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet och IHCAR ("Division of International Health"), Karolinska institutet, i Stockholm.