Klimaforskning og klimaforhandlinger - status og utsikter framover

Formålet med denne rapporten er å gjennomgå klimaprosessen fra forarbeidet til Klimakonvensjonen fram til forhandlingene om Berlin-mandatet om større forpliktelser for industrilandene til å redusere sine utslipp av klimagasser. Perspektivene trekkes fram til det tredje partsmøtet til Klimakonvensjonen i Kyoto, Japan, i desember 1997, der Berlin-mandat forhandlingene skal sluttføres. I tillegg gis det en statusoversikt for klimaforskningen og mulige menneskeskapte klimaforstyrrelser slik dette er oppsummert i de tre rapportene FNs klimapanel (IPCC) publiserte i 1996. Rapporten er laget på oppdrag fra Norsk Hydro a.s. Drivhuseffekten Det eksisterer en naturlig drivhuseffekt som holder jordens middeltemperatur ca. 34° C høyere enn den ville ha vært uten denne effekten. Den naturlige drivhuseffekten skyldes tilstedeværelse av vanndamp (H2O), skyer, karbondioksid (CO2), metan (CH4), lystgass (N2O) og ozon (O3) i atmosfæren. Økte konsentrasjoner Siden før-industriell tid har konsentrasjonen av CO2 i atmosfæren økt med ca. 30%. I samme periode har konsentrasjonen av metan økt med 145%. Dagens konsentrasjoner av disse gassene ligger langt over variasjonsområdet for de siste 220 000 år. Konsentrasjonen av lystgass ligger ca 15% over før-industrielt nivå. Det er bred enighet om at økningen i konsentrasjonene av disse gassene i all hovedsak skyldes menneskeskapte utslipp. Menneskenes aktiviteter har også tilført atmosfæren drivhusgasser som ikke forekommer naturlig i atmosfæren. Forsterket drivhuseffekt Den menneskeskapte økningen i konsentrasjonene av drivhusgasser har ført til en endret strålingsbalanse for jord/atmosfære-systemet og en forsterket drivhuseffekt. Dette vil etter all sannsynlighet føre til en global oppvarming og et annerledes klima. Økningen i atmosfærens CO2-konsentrasjon betyr mest (ca. 60%) for den menneskeskapte forsterkningen av drivhuseffekten. De menneskeskapte utslippene av CO2 skyldes først og fremst bruk av fossile brensler og avskoging i tropiske strøk. Utslipp av svoveldioksid (SO2) omdannes til partikler som reduserer solinnstrålingen. Dette har dempet noe av oppvarmingseffekten av drivhusgassene, men effekten er begrenset til visse områder. Slike partikler gir også avkjøling gjennom å påvirke skyenes utbredelse og egenskaper, men det er vesentlig usikkerhet knyttet til betydningen av denne effekten. Reduksjon av "ozonlaget" i stratosfæren har også hatt en avkjølingseffekt, mens økt konsentrasjon av ozon i troposfæren (de nederste 15 km av atmosfæren) har gitt en oppvarmingseffekt. En merkbar menneskeskapt klimaeffekt Målinger viser at jordens gjennomsnittlige overflatetemperatur har økt med mellom 0.3 og 0.6° C siden slutten av 1800-tallet. De siste årene har vært blant de varmeste i denne perioden, til tross for avkjølingseffekten av vulkanutbruddet på Filippinene i 1991, som førte til økte konsentrasjoner av partikler i atmosfæren. Oppvarmingen er ikke jevnt fordelt geografisk og sesongmessig, og noen områder er blitt kjøligere de siste tiårene. FNs klimapanel, IPCC, konkluderer med at "hovedtyngden av datamaterialet (…) tyder på en merkbar menneskeskapt påvirkning på det globale klima". Klimapanelet påpeker imidlertid at det er usikkerhet knyttet til sentrale forhold som størrelse og mønster for naturlig langtidsvariasjon. Konklusjonen om en sannsynlig menneskeskapt oppvarming støttes av nyere publiserte studier, men analysene er beheftet med begrensinger og usikkerhet. Framtidige klimaendringer Det er mange faktorer som i dag begrenser forskernes evne til å beregne framtidige klimaendringer. Store og raske klimaforandringer har forekommet tidligere og slike endringer er vanskelige å forutsi. Framtidige klimaendringer kan medføre uforutsette konsekvenser. På grunnlag av scenarier for framtidige utslipp og omfattende studier med klimamodeller har IPCC beregnet en sannsynlig økning i global middeltemperatur på mellom 1 og 3.5° C fra 1990 til år 2100. En oppvarming på 2° C oppgis som beste estimat. Gjennomsnittlig oppvarmingshastighet vil sannsynligvis være større enn hva man har hatt de siste 10 000 år. Havnivået vil stige som følge av havets termiske utvidelse og smelting av isbreer og innlandsis. Modellene beregner en økning i havnivået på 15 til 95 cm fra i dag og fram til år 2100. En stigning på 50 cm oppgis som beste estimat. Framtidige klimaendringer vil sannsynligvis ha følgende trekk: Om vinteren vil oppvarmingen over land bli sterkere enn over hav. Oppvarmingen blir størst på høye nordlige breddegrader om vinteren. Om vinteren vil det bli økt nedbør og jordfuktighet på høye breddegrader. Vannets kretsløpet vil bli akselerert. Dette innebærer endringer i forekomst av tørke og flom. Flere dager med ekstrem varme, og færre dager med ekstrem kulde. Det kan bli flere ekstreme nedbørsperioder i noen områder. Det er svært usikkert hvordan klimaendringer vil arte seg på regional skala, og hvilke effekter dette vil ha på økosystemer og ulike sektorer av samfunnet. Analyser tyder på at konsekvensene blir større for utviklingsland enn for industriland, både fordi økonomiene i utviklingsland i større grad er basert på primærnæringene, som sannsynligvis er de mest utsatte sektorene ved klimaendringer, og fordi disse landenes kapasitet til å håndtere klimaendringer sannsynligvis er mindre enn industrilandenes. Klimakonvensjonen FNs generalforsamling opprettet i 1990 en forhandlingskomité med mandat til å utarbeide forslag til et internasjonalt avtaleverk som et første skritt for å løse klimaproblemet (Intergovernmental Negotiating Committee for the Framework Convention on Climate Change). På toppmøtet i Rio de Janeiro i juni 1992 ble forslaget til konvensjon, United Nations Framework Convention on Climate Change (FCCC), signert av 155 stater. Per desember 1996 hadde 164 land ratifisert Klimakonvensjonen, deriblant Norge. Klimakonvensjonen har som mål å stabilisere konsentrasjonene av klimagasser i atmosfæren på et nivå som forhindrer en farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Klimakonvensjonen er en rammekonvensjon som ikke pålegger landene juridisk bindende forpliktelser til å redusere sine utslipp av klimagasser. Den inneholder en intensjonserklæring om å stabilisere utslippene på 1990-nivå innen år 2000. Landene skal rapportere om utslipp av klimagasser og tiltak som iverksettes for å redusere utslippene. Klimakonvensjonen skiller mellom tre hovedgrupper land: Annex II, Annex I, og ‘andre land’. Annex II land er de industrilandene som var medlem av OECD i 1992. Disse landene har flest forpliktelser. Annex I inkluderer alle Annex II land i tillegg til de landene som er i en overgangsfase til å bli markedsøkonomier. Denne gruppen av land har noen færre forpliktelser enn Annex II gruppen. ‘Andre land’ er stort sett utviklingsland, og har færrest forpliktelser. Berlin-mandatet På det første partsmøtet til Klimakonvensjonen i Berlin våren 1995 ble forpliktelsene til å redusere utslippene av klimagasser i Klimakonvensjonen kjent utilstrekkelige for å nå dens mål. For å styrke forpliktelsene til Annex I landene ble det såkalte ‘Berlin-mandatet’ vedtatt. I følge Berlin-mandatet skulle forhandlinger igangsettes for å vedta en protokoll eller annet juridisk instrument med sikte på å styrke forpliktelsene for Annex I landene for perioden etter år 2000. Forhandlingene skjer i ‘The Ad Hoc Group on the Berlin Mandate’ (AGBM), og skal avsluttes før det tredje partsmøtet til Klimakonvensjonen i desember 1997. Det skal settes kvantifiserte og tidsfestede mål for utslippsreduksjoner for årstall som 2005, 2010 og 2020, samt at det skal bestemmes nødvendige tiltak og virkemidler. Både i Klimakonvensjonen og Berlin-madatet fastslås det at man skal ta hensyn til partenes ulike utgangspunkt, ulike økonomiske strukturer og ressursbaser. Forhandlingene om Berlin-mandatet Det har blitt gjennomført seks forhandlingsmøter i AGBM fram til mars 1997. De store industrilandene og EU har vært sene med å konkretisere sine posisjoner, og flere mindre industriland avventer de større partenes posisjoner. Selv om det er de industrialiserte landene som skal ta på seg nye forpliktelser er utviklingslandene aktive. Øystatene (AOSIS) ønsker en omfattende og ambisiøs protokoll. OPEC-landene og noen andre utviklingsland er bekymret for at tiltak i industrilandene kan få negative konsekvenser for dem. Mange land har kommet med innspill til en protokoll. Under møtet i mars 1997 klarte EU å samle seg om å gå inn for å redusere utslippene med 15% i 2010 sammenlignet med 1990 og en intern byrdefordeling. Under samme møte ble det utarbeidet en forhandlingstekst, der overlappende forslag er fjernet, mens all substans gjenstår til senere forhandlingsmøter. Landenes utgangspunkt og interesser Landenes interesser og posisjoner i forhandlingene bestemmes av faktorer som forventede kostnader ved å redusere utslippene av klimagasser, forventede kostnader for landet knyttet til framtidige klimaendringer, holdningene og posisjonene til andre land, og politiske forhold og kultur/livsstil i landet. Forventede kostnader av tiltak avhenger blant annet av samlet målsetting for utslippsreduksjon i Annex I gruppen av land, byrdefordelingen, og graden av kostnadseffektivitet. Både i forhold til folketall og inntektsnivå varierer utslippene av karbondioksid betydelig mellom industrilandene. Blant OECD-landene har USA, Australia og Canada spesielt store utslipp i forhold til bruttonasjonalprodukt og folketall. Disse forskjellene kan forklares gjennom store variasjoner i økonomisk struktur og bruken av ulike energivarer. Landene i omstilling til markedsøkonomi har relativt store utslipp fordi energieffektiviteten er lav. OECD-landenes posisjon i markedene for fossile brensler er også viktig for deres interesser i klimaforhandlingene. De store nettoeksportørene er Norge (olje og gass), Canada (gass, olje og kull) og Australia (mest kull). Det finnes mange studier der kostnaden ved å redusere utslippet av karbondioksid for et land er beregnet som prosent av bruttonasjonalproduktet. De beregnede kostnadene for et land varierer noe med forutsetningene som er lagt til grunn og modellen som er brukt. Landenes posisjoner i forhandlingene De viktigste temaene i forhandlingene som landene har ulike posisjoner knyttet til er: Skal landene ha like eller differensierte mål? Australia, Island, Japan, Norge og Sveits har levert konkrete forslag til differensiering av forpliktelser, mens mange andre land støtter prinsippet. USA er imot differensiering, mens EU har fått til en intern differensiering men er imot differensiering utad. Frankrike gikk også inn for differensiering før EU samlet seg om en posisjon. En formulering i EUs forslag som åpner for differensiering på lenger sikt kan oppfattes som en konsesjon til Frankrike. Mål for og tidfesting av utslippsreduksjoner. Av de største aktørene er det bare EU som har avslørt sine forslag til tidfestet mål; 15% reduksjon i 2010 i forhold til 1990, i tillegg til et mål for 2005 som vil bli presentert senere. USA og Japan har ennå ikke lagt sine forslag på bordet. Norge mener at 10-15% reduksjon i utslippene i 2010 sammenlignet med 1990 for Annex I landene er realistisk. AOSIS går inn for å redusere utslippene med 20% i 2005. Valg av tiltak og virkemidler. De fleste partene støtter handel med kvoter og felles gjennomføring av klimatiltak. AOSIS, Norge og Sveits nevner koordinerte avgifter. EU går inn for å gruppere tiltakene i tre grupper etter graden av internasjonal koordinering. USA ønsker at det skal være helt opp til hvert land å velge virkemidler. Fleksibilitet i oppfylling av forpliktelser over tid. Den viktigste forkjemperen for mest mulig fleksibilitet i oppfyllingen av forpliktelser over tid er USA, mens mange andre land er mer skeptiske til dette fordi tiltakene kan bli utsatt og kontrollproblemer kan oppstå. Kun karbondioksid eller en ‘kurv’ av klimagasser? De fleste land støtter at man skal ta med karbondioksid og andre klimagasser. EU går inn for å ta med karbondioksid, metan og lystgass i denne omgang, og flere gasser senere (innen år 2000). Skal sluk som netto tilvekst i skogen kunne tas med? Mange land går inn for å ta med sluk og opptak av karbondioksid gjennom netto tilvekst av skog. For Norge tyder studier referert i det nye Langtidsprogrammet på at 25% av norske utslipp av karbondioksid bindes gjennom netto tilvekst i skogen. Differensiering av forpliktelser Både Klimakonvensjonen og Berlin-mandatet nevner at man skal ta hensyn til landenes ulike utgangspunkt, blant annet m.h.t. økonomisk struktur og ressursbase, for å sikre en rimelig byrdefordeling. En slik løsning kan også bidra til høyere kostnadseffektivitet. I klimaforhandlingene har de landene som har relativt høye kostnader ved å redusere sine utslipp gått inn for differensiering av forpliktelsene. Alternativet med like prosentvise reduksjoner vil bli relativt dyrt for land som Norge, Australia, Island, Japan og Sveits. Utfordringen for de som ønsker differensiering er å enes om prinsipper og kriterier for differensiering, spesielt gitt den begrensede tid som er til rådighet til desember. De viktigste forslagene om differensiering av forpliktelser er: Norge: En gruppe land fordeler utslippsreduksjonen mellom seg basert på tre kriterier, CO2 per capita, CO2 per enhet BNP, og BNP per capita. For hvert land og variabel tas forholdet mellom landet og gjennomsnittet for gruppen. Til sist vektes de tre variablene og summeres. Australia: Kostnaden målt som prosentvis endring i BNP per capita skal være lik i alle land. Fem kriterier legges til grunn for forhandlingene: veksten i BNP, befolkningsveksten, utslipp i forhold til BNP, handel med fossile brensler, og utslipp i forhold til eksporten. Island: Det islandske forslaget er likt det norske, men har med et ekstra kriterium. Dette kriteriet er andelen til fornybare energikilder i energiforsyningen. Japan: Landene kan velge mellom et mål som utslipp per capita eller et mål som en viss prosentvis reduksjon av utslippene i forhold til et basisår. Sveits: Landene skal ha et årlig mål for tillatte utslipp av klimagasser per capita. Utsikter for forhandlingene og Norge Berlin-mandat forhandlingene er vanskelige fordi landene har ulike oppfatninger av hva som er rettferdig. Selv om alle land er opptatt av det globale klima vil landenes posisjoner være farget av nasjonale særinteresser. Forhandlingene blir også vanskelige fordi det ikke finnes et felles akseptert modellverktøy som er egnet til å regne ut økonomiske konsekvenser for hvert land av ulike avtale-utforminger. Kyoto-protokollen blir en balansegang mellom hva som er mulig å få de mest skeptiske landene med på og dens effektivitet til å redusere utslippene av klimagasser. Gjennom å bygge inn ulike typer fleksibilitet i oppfyllingen av protokollen vil det bli lettere å få med de mest skeptiske landene. Fordi det sannsynligvis blir nye forhandlingsrunder etter Kyoto for å revidere klimaavtalene blir det kanskje viktigst å få vedtatt fornuftige prinsipper enn detaljerte og ambisiøse forpliktelser i denne omgang. Utformingen av protokollen blir avgjørende for hva det vil koste for Norge å undertegne den. I utgangspunktet vil en protokoll med ambisiøse mål bli dyrere enn en mindre ambisiøs protokoll. Det beste scenariet for Norge er at protokollen åpner for differensiering, kvotehandel og felles gjennomføring av klimatiltak, en viss fleksibilitet i oppfyllingen av forpliktelser over tid, en kurv av klimagasser, og for sluk for karbondioksid i form av skogtilvekst. Selv om det åpnes for kvotehandel, felles gjennomføring av klimatiltak og sluk for karbondioksid, kan det finnes tekniske problemer som de kan ta flere år å løse. Desto færre av disse ønskene som er oppfylt desto dyrere vil en ellers lik protokoll bli for Norge. Det minst gunstige scenariet for Norge er at protokollen er ambisiøs og få av de norske ønskene blir oppfylt på grunn av motstand fra andre land. En annen mulighet er at viktige land, f.eks. USA, setter bremsene på slik at avtalen blir relativt lite ambisiøs. Dermed blir kostnaden for Norge relativt mindre, men det globale klima mer skadelidende.