KONKLUSJONER: • Reduksjonen av normtider i Bergen kommune har bidratt til en betydelig reduksjon i antall timer med hjemmesykepleie fra 2015-2016 (8,5 %). Antall brukere gikk ned med 0,3 %. Gjennomsnittlig antall tildelte timer hjemmesykepleie per bruker har gått ned de siste årene. Hvert enkelt hjemmesykepleiebesøk er blitt kortere. • Dette kan isolert sett ha gitt en kortidseffekt i form av økonomisk innsparing. Det er imidlertid flere negative effekter for brukerne og ansatte som på sikt kan føre til økte kostnader: • Ansattes opplever sin arbeidshverdag som mer hektisk etter endringene. Det er høyt sykefravær i hjemmetjenestene. 89 % av ansatte i hjemmesykepleien og 73 % i hjemmehjelpen opplever arbeidshverdagen som forverret etter endringene. Dette skaper økt slitenhet, mindre rom for brukermedvirkning og personorienterte tjenester og mindre rom for faglig skjønnsutøvelse, forebygging, rehabilitering og annet oppfølgingsarbeid. • De negative virkninger på ansattes arbeidssituasjon og faglige engasjement, og sannsynlige negative følger for rekruttering av personell med riktig kompetanse, kan på lengre sikt gi økte kostnader. • De ansatte opplever normtidsdokumentet som for detaljert og etterlyser åpnere normer som gir større rom for brukerinvolvering og ulike faglige tilnærminger. Det ligger et stort uforløst potensiale i hjemmetjenestene dersom det gis forbedrede rammebetingelser for faglighet. 12 Sammendrag • Brukerne vi dybdeintervjuet har opplevd økende travelhet hos de ansatte i hjemmet. Et vesentlig problem for brukerne var det store antallet forskjellige ansatte som de måtte forholde seg til. Mange gav uttrykk for at mer av den faglige og praktiske tjenesteadministrasjonen nå foregår i hjemmet ved økt bruk av mobiltelefon, og at dette tar oppmerksomhet. 86 % av de ansatte mener endringene har ført til negative konsekvenser for brukerne. • Bergen kommune har ikke gjennomført noen systematisk innhenting av erfaringer fra sine ordinære brukere av hjemmetjenester siden 2011. • Det er tilsynsmyndighetenes hovedoppgave å bedømme faglig forsvarlighet opp mot lovverket. Datagrunnlaget fra brukere, ansatte og tillitsvalgte indikerer imidlertid at endringene har medført økt risiko for brudd på forsvarlighetskravet. BAKGRUNN OG HENSIKT: 1. desember 2015 foretok Bergen kommune en nedkorting av normtider for tjenestene hjemmesykepleie og praktisk bistand i hushold. Senter for omsorgsforskning, vest fikk i oppdrag å evaluere konsekvensene av endringene for brukerne, de ansatte, kommuneøkonomien og forsvarlighetskravet. METODE: I evalueringen anvendes en kombinasjon av kvalitative og kvantitative forskningsmetoder. Det er foretatt intervjuer med ni brukere, eldrerådet, kommunalt råd for funksjonshemmede og fire ansatte i administrasjonen i kommunen, samt fokusgruppeintervju med 17 ansatte i hjemmesykepleien, hjemmehjelpen, forvaltningen og tillitsvalgte. Videre er det foretatt en spørreundersøkelse blant 776 vanlig ansatte og ledere, med en svarprosent på 55. I tillegg er det innhentet data fra Bergen kommune og Statistisk sentralbyrå om økonomi og bruksmønster i hjemmetjenestene, årsverk, sykefravær, turnover og klagesaker. RESULTATER: Blant dem vi dybdeintervjuet var det de skrøpeligste eldre brukerne som var hardest rammet av endringen, mens yngre med varige men stabile funksjonshemninger, rapporterte om stabilitet, samsvar mellom behov og tjeneste og ingen effekter av endringen. Alle vi intervjuet gav uttrykk for dels sterk frustrasjon over å måtte forholde seg til mange forskjellige ansatte. Brukerne gav uttrykk for stor takknemlighet for den hjelpen de mottar, men var bekymret for de ansatte. De opplevde at ansatte har dårligere tid og uttrykte sympati for deres arbeidssituasjon. Mange gav uttrykk for at en økende del av tjenesteadministrasjonen (koordinering og rapportering) nå foregår i selve hjemmet knyttet til bruk av mobiltelefoner, og at dette kan ta mye av deres oppmerksomhet. 89 % av ansatte i hjemmesykepleien, og 73 % i hjemmehjelpen opplever at arbeidshverdagen er blitt verre etter endringene. 75 % av de vanlig ansatte og 51 % av lederne oppgav at de er mer sliten etter arbeidsdagen nå, som følge av endringene i normtidene, sammenlignet med før endringene. 86 % av de ansatte i hjemmetjenestene mente at endringene har medført negative konsekvenser for brukerne. 85 % av hjemmesykepleierne og 65 % av hjemmehjelperne mente at endringen har ført til økt risiko for brudd på forsvarlighetskravet. De understreket også de at strekker seg langt for å utføre arbeidet sitt med god kvalitet. En intensjon med endringen var å bidra til en mer effektiv hjemmetjeneste. Kun 11% i spørreundersøkelsen mente endringen har ført til en mer effektiv hjemmetjeneste. Bekreftelser og utdypninger av disse tallene kom fram i intervjuene. Det oppleves som at arbeidshverdagen har fått et høyere tempo, at det er mer stress og bekymring for ting en ikke rekker over, og at dette er blitt verre etter endringene. I hjemmesykepleien var det de pleierettede oppgavene (stell, dusj og lignende) som de ansatte isolert sett mente har for knappe normtider, mens de mer avgrensede medisinske oppgavene i større grad ble vurdert å ha tilstrekkelige tidsrammer. I hjemmehjelpen, hvor endringen i normtider har medført endret frekvens for gjennomføring (2.hver til 3.hver uke), var det de tyngste og mest omfattende oppgavene som ble vurdert å ha avsatt for liten normtid, som rengjøring av bad og gulv. Den brukerrettede tiden i hjemmet kan ikke sees isolert fra de ansattes administrasjons- og transporttid. Normtidene synligjør ikke den administrative tiden, men får konsekvenser for den. Når de ansatte får flere brukere på listene sine medfører dette økt behov for administrasjonstid. I hjemmesykepleien mente 92 % av de ansatte at de har for liten tid til administrasjon og kjøring mellom brukerne. De ansattes svar på spørreskjemaundersøkelsen og de kvalitative intervjuene peker i samme retning: normtidssystemet oppleves som for detaljorientert og for oppgavefokusert. Det hemmer brukermedvirkning og personorienterte tjenester og gir mindre rom for faglig skjønnsutøvelse og faglig oppfølgingsarbeid. Et annet funn er at hjemmetjenestene ønsker mindre avstand til forvaltningen. Sykefraværet i hjemmetjenestene er høyt (12,4 %). Nivået holdt seg stabilt mellom 2015-2016, men det har vært en jevn økning i de foregående årene. Denne etaten har det høyeste sykefraværet i byrådsavdeling for helse og omsorg. Det er hjemmehjelperne som har det høyeste sykefraværet (16,5 %), og en stor andel av dette fraværet er langtidsfravær. Denne gruppen ser derfor ut til å ha hatt den største belastningen, og trenden for denne gruppens sykefravær er ikke positiv. Statistikken for turnover viser at økningen fra 2015-2016 ikke var stor, men at det var en markant økning fra 2014-2015. Det er den yngste aldersgruppen som har størst turnover, men det har vært en markant økning i de fleste aldersgrupper. De samlede driftsutgiftene for hjemmebaserte tjenester har gått noe opp fra 2015- 2016. Samlede årstall viser at antall brukere i hjemmesykepleien gikk ned med 0,8 % fra 2015-2016, mens totalt antall timer har gått ned med 8,5 %. Dette tilsier at besøkene er blitt kortere. Gjennomsnittlig antall tildelte timer hjemmesykepleie per uke per bruker har vært synkende fra 2013-2016, og er nå på 4,2 timer i uken i 2016. Særlig var nedgangen stor fra 2014-2015, mens nedgangen fra 2015- 2016, etter implementeringen av de reduserte normtidene, har vært mindre. Bergen kommune ligger nå under gjennomsnittet for alle norske kommuner (4,8 i 2016) når det gjelder gjennomsnittlig tildelte timer per bruker per uke for hjemmesykepleie, men over Trondheim og Oslo. DISKUSJON: Det har vært en betydelig reduksjon i antall timer med hjemmesykepleie fra 2015-2016 og gjennomsnittlig antall tildelte timer per bruker har gått ned de siste årene. Både brukere og ansatte vi har data fra rapporterer om travelhet i tjenestene og at dette er blitt forsterket gjennom nedkorting av normtidene. Vi kan ikke generalisere funnene fra de ni brukerne vi har intervjuet til hjemmetjenestebrukerne i Bergen som sådan. Vi vurderer det likevel slik at de eldres særlige utfordringer beskrevet i denne rapporten henger sammen med at det oppleves vanskeligere og mer utfordrende å takle nyoppstått sykdom og funksjonstap i eldre år, enn det å leve med varig og stabile funksjonshemninger man i større grad har lært seg å takle. Førstnevnte gruppe er i en ny og særlig sårbar livssituasjon, med stort behov for både god opptrening, pleie og omsorg. Endringene i normtidene kan ikke sees isolert fra det styringssystemet det er en del av. Normtidsdokumentet er et redskap for likebehandling og kostnadskontroll. Detaljnivået det representerer har etter vår vurdering åpenbare bivirkning både for brukerne og de ansatte. En mindre detaljert oppgave- og tidsstyring vil på den annen side kunne gi positive ringvirkninger for brukernes muligheter for involvering, gjenopptrening og vedlikehold av helse og daglige funksjoner, og større faglige og interessante utfordringer for de ansatte. Slike helsegevinster for brukerne og økt faglig engasjement fra ansatte vil på sikt også kunne gi kommunen innsparinger og bidra positivt i rekrutteringen av ansatte med riktig kompetanse. I diskusjonskapittelet settes disse problemstillingene i et videre samfunnsperspektiv, knyttet til organisasjonskultur og utilsiktede effekter, detaljstyring versus faglig autonomi, tjenestenes responsitivitet og konsekvenser for brukerne, ansatte, kommunens økonomi og faglig forsvarlighet.