Search

Dagens planeringssystem är uppdelat på många aktörer och har traditionellt drivits av fokus på prognoser, kostnadseffektivitet, och samhällsekonomisk lönsamhet. Klimatutmaningen ställer delvis helt nya krav på planeringen, med ett fokus på att utveckla styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt leder till de utsläppsminskningar som behövs. I detta behövs en större uppmärksamhet på de sociala effekterna av styrmedlen, liksom på rättviseaspekter. Detta innebär att vi behöver en ökad känslighet för hur styrmedel påverkar olika grupper av människor, baserat på t.ex. kön, ålder, inkomst och geografi. I projektet vidareutvecklas och testas två metoder för att utvärdera strategier för fossilfria transporter. Dels en systematisk ramverksanalys av styrmedel utifrån sociala effekter och fördelningseffekter, dels Mobility labs där en informerad dialog förs i fokusgruppsform med de som berörs av omställningen med syfte att tillsammans utforma styrmedelspaket som säkrar en hållbar tillgänglighet i det fossilfria samhället. Mobility labs har i projektet testats i Örebro, Odensbacken och Hällefors. Resultatet indikerar att det i dagens debatt saknas tydliga visioner för fossilfria transporter på landsbygden samt att debatten visar på bristande förståelse för hur en omställning kommer att påverka boende där. Resultatet indikerar vidare att det behövs kompletterande strategier för att se till att människor på landsbygden inte lämnas utanför omställningen och för att öka legitimiteten för styrmedel och åtgärder. Några exempel kan vara en förändrad roll för kollektivtrafiken, så att den inte bara syftar till att öka volymerna i starka stråk utan även bidrar till att alla har en tillräckligt god service, samt styrmedel som bidrar till att kompensera för ökade kostnader med bil på landsbygd.

En ökning av andelen kollektivtrafik är en viktig del av omställningen mot lägre utsläppav växthusgaser och mer energieffektiva transporter. I Sverige har antalet resor medkollektivtrafiken ökat med 18% mellan åren 2009 och 2015. Det finns dock en stor skillnad mellan olika regioner där ökningen varit över 20% i flera regioner medan utvecklingen av resandet har stagnerat, eller till och med minskat, i andra regioner. Den här rapporten bygger på ett forskningsprojekt som har haft till syfte att utveckla kunskapom åtgärder och lösningar för hur man kan öka andelen resande med kollektivtrafiken i svenska regioner och kommuner, samt studera vilka arbetssätt som varit framgångsrikaför att genomföra åtgärder. I projektet har vi jämfört konkreta erfarenheter av hur regioner och kommuner arbetar för att öka kollektivtrafikens andel av resandet. Projektet har bestått av tre delstudier: • En internationell litteraturstudie av erfarenheter med försök att skapa mer effektiva kollektivtrafiksystem och öka resandet i kollektivtrafiken. Resultaten visar att det i flera länder finns regelverk och organisationsstrukturer som ofta gör det svårt att genomföra förändringar, speciellt då många olika aktörer är involverade och de har olikaansvarsområden och intressen. I de fall där man lyckats hitta fungerande arbetssätt har man ofta etablerat nya temporära organisationer eller nätverk för att öka samverkanmellan aktörer och komma förbi låsningar som finns inbyggda i regelverk. • En enkätstudie till samtliga kommuner i Sverige om hur de jobbar mer kollektivtrafik. Kartläggningen visar på en stor spridning mellan kommunerna. I större kommuner jobbar man mer aktivt, medan det ofta finns en brist på både uppsatta mål och genomförda åtgärder i mindre kommuner. Samma skillnader, fast än mer markerade, finns vad gällermål och åtgärder för att minska bilresandet (som påverkar kollektivtrafikens attraktivet). Ett annat resultat av kartläggningen var att kommunerna överlag saknade tydliga definitioner av vad som utgör kollektivtrafiknära läge och bebyggelsens täthet. Det är frågor som är av stor betydelse för en effektiv planering som gynnar kollektivtrafikenslångsiktiga konkurrenskraft och attraktivitet. • En jämförelse av hur man arbetat i sex regioner i Sverige där man haft en stark öknin gav kollektivtrafiken mellan 2009 och 2015. I de flesta regioner fann vi att man genomfört åtgärder som följer principerna för hur transportforskningen anser man bör planerar föratt skapa en effektiv kollektivtrafik. Det har innefattat mer resurser till kollektivtrafiken, ökat utbud av både tåg och buss i kombination med en omorganisering av busslinjer i ochmellan städer, med färre, rakare och snabbare linjer, fler avgångar och mer enhetliga tidtabeller. Det har också inneburit att man prioriterat så kallade starka stråk, något somhar lett till neddragningar av trafik i svagare stråk och på landsbygden. En region, Jönköping, skiljer sig från övriga. Där har resandeökningen uppnåtts genom ökade resurser till fler än de starka stråken och genom sänkta biljettpriser för vissa grupper. Vi har även studerat de faktorer som varit viktiga för att möjliggöra ett genomförande avåtgärder och funnit tre faktorer: politiskt stöd, kommunikation med medborgare och samverkan mellan nyckelaktörer. Samverkan var särskilt viktigt då åtgärderna var beroende av att flera aktörer deltog aktivt, nämligen kommunen, regionen och operatören.bVi fann att man i flera fall skapade nya samarbeten och sammarbetes ytor, eller fördjupade existerade samarbeten. Det var viktigt att alla parterna hade del i ägandet avförändringarna och att skapa ett stort mått av förtroende och tillit mellan de personer som deltog. Projektets resultat bidrar med praktisk kunskap om hur man kan gå till väga för att ökakollektivtrafikens attraktivitet, resultat som bör kunna tillämpas i andra regioner ochländer som står inför liknande utmaningar.

Syftet med denna rapport är att ge en bild av hur Sveriges kommuner arbetar med att främja kollektivtrafiken. Trots att kommunerna i de flesta fall inte har direkt rådighet över kollektivtrafiken påverkar kommunal styrning områden såsom bebyggelseplanering och lokalisering, trafikplanering (ex omfördelning av befintlig vägkapacitet), reglering av biltrafik (ex. parkering, bilfria zoner, m.m.) mobility management och gröna resplaner. Rapporten baseras på en enkätstudie som har riktats till landets samtliga kommuner. Totalt inkom svar från 194 av landets 290 kommuner, vilket motsvarar en generell svarsfrekvens på 67 %. Resultaten visar både på likheter och skillnader mellan kommunerna avseende målsättningar, definitioner av begrepp och vilken typ av åtgärder och arbetssätt som förekommer. Ett generellt och förväntat mönster är att befolkningsmässigt större och täta kommuner jobbar mer med frågor kring kollektivtrafik, medan frågorna har mindre fokus i mindre och glesare kommuner. Samma, förväntade mönster gäller avseende målbilder och åtgärder för minskad biltrafik; det är vanligare att frågorna är i fokus i mer urbana områden. Hur man definierar mål om att öka kollektivtrafiken varierar. Kommunerna jobbar med en bred palett av åtgärder för att främja kollektivtrafiken såsom uppgradering av bytespunkter, ny eller förbättrad infrastruktur för buss- och spårtrafik, reservation av mark för framtida behov och byte av bränsle. Analysen tyder på att det finns ett samband mellan att ha ett mål om ökad kollektivtrafik och att genomföra åtgärder, d.v.s. det är vanligare att kommuner som har ett mål om ökad kollektivtrafik genomför åtgärder för att främja kollektivtrafiken än de kommuner som inte har något mål. Det finns inget tydligt samband mellan att ha ett mål om minskning av biltrafiken och att genomföra åtgärder för att minska biltrafiken. Det är vanligare att kommuner genomför åtgärder för att sänka hastigheten än åtgärder såsom att minska antalet parkeringsplatser, eller höjda parkeringsavgifter. Förekomsten av tydliga definitioner av begrepp såsom kollektivtrafiknära läge och täthet i landets kommuner varierar. Många kommuner har en definition av kollektivtrafiknära läge (vars innebörd dock kan variera betydligt), medan definitioner av begreppet täthet är betydligt ovanligare. Resultaten från enkätstudien indikerar att här finns potential för vidareutveckling av metoder och arbetssätt kopplade till definitionerna av begreppen. Vissa kommuners arbetssätt borde också kunna ligga till grund för kunskapsöverföring mellan kommuner. När det gäller attityd- och beteendepåverkan är det relativt vanligt med vissa typer av åtgärder, såsom kommuninterna resepolicies som prioriterar kollektivtrafik före bil, informationskampanjer och ”prova på” kampanjer. Det är mer ovanligt att man jobbar för att andra aktörer ska införa resepolicies. Även här finns det en potential för utveckling och kunskapsöverföring mellan kommuner.

Syftet med denna rapport är att ge en bild av hur Sveriges kommuner arbetar med att främja kollektivtrafiken. Trots att kommunerna i de flesta fall inte har direkt rådighet över kollektivtrafiken påverkar kommunal styrning områden såsom bebyggelseplanering och lokalisering, trafikplanering (ex omfördelning av befintlig vägkapacitet), reglering av biltrafik (ex. parkering, bilfria zoner, m.m.) mobility management och gröna resplaner. Rapporten baseras på en enkätstudie som har riktats till landets samtliga kommuner. Resultaten visar både på likheter och skillnader mellan kommunerna avseende målsättningar, definitioner av begrepp och vilken typ av åtgärder och arbetssätt som förekommer. Ett generellt och förväntat mönster är att befolkningsmässigt större och täta kommuner jobbar mer med frågor kring kollektivtrafik, medan frågorna har mindre fokus i mindre och glesare kommuner. Samma, förväntade mönster gäller avseende målbilder och åtgärder för minskad biltrafik; det är vanligare att frågorna är i fokus i mer urbana områden. Hur man definierar mål om att öka kollektivtrafiken varierar. Kommunerna jobbar med en bred palett av åtgärder för att främja kollektivtrafiken såsom uppgradering av bytespunkter, ny eller förbättrad infrastruktur för buss-och spårtrafik, reservation av mark för framtida behov och byte av bränsle. Analysen tyder på att det finns ett samband mellan att ha ett mål om ökad kollektivtrafik och att genomföra åtgärder, d.v.s. det är vanligare att kommuner som har ett mål om ökad kollektivtrafik genomför åtgärder för att främja kollektivtrafiken än de kommuner som inte har något mål. Det finns inget tydligt samband mellan att ha ett mål om minskning av biltrafiken och att genomföra åtgärder för att minska biltrafiken. Det är vanligare att kommuner genomför åtgärder för att sänka hastigheten än åtgärder såsom att minska antalet parkeringsplatser, eller höjda parkeringsavgifter. Förekomsten av tydliga definitioner av begrepp såsom kollektivtrafiknära läge och täthet i landets kommuner varierar. Många kommuner har en definition av kollektivtrafiknära läge (vars innebörd dock kan variera betydligt), medan definitioner av begreppet täthet är betydligt ovanligare. Resultaten från enkätstudien indikerar att här finns potential för vidareutveckling av metoder och arbetssätt kopplade till definitionerna av begreppen. Vissa kommuners arbetssätt borde också kunna ligga till grund för kunskapsöverföring mellan kommuner. När det gäller attityd-och beteendepåverkan är det relativt vanligt med vissa typer av åtgärder, såsom kommuninterna resepolicies som prioriterar kollektivtrafik före bil, informationskampanjer och ”prova på” kampanjer. Det är mer ovanligt att man jobbar för att andra aktörer ska införa resepolicies. Även här finns det en potential för utveckling och kunskapsöverföring mellan kommuner.

I denna rapport presenteras resultaten av den intervjustudie och efterföljande fokusgruppsdiskussion som vi genomfört inom ramen för forskningsprojektet Green Industrial Transitions (GIST, www.gist2050.com). Forskningsprojektets huvudsyfte är att studera förutsättningarna för en omställning till nollutsläpp av koldioxid inom den svenska basindustrin samt analysera strategier, åtgärder och styrmedel som kan bidra till grön industriell omvandling. Under hösten 2016 genomfördes 30 semistrukturerade intervjuer med personer aktiva inom industri, politik, myndigheter och intresseorganisationer, som valdes ut för att representera hela sektorn på ett rättvisande sätt. Frågorna i intervjustudien handlade om klimatstyrning av basindustrin idag, möjligheter till en omställning till nollutsläpp och hur styrningen behöver utvecklas.

Många kommuner i Sverige ställer krav på miljöbilar i upphandlingen av kommunala tjänstebilar, och en del ställer även specifika krav på elbilar. Detta projekt har utvärderat offentlig upphandling för att svara på frågor om vilken potential upphandling har för att främja förnybara drivmedel, vilka de praktiska erfarenheterna är, huruvida offentlig upphandling används strategiskt och hur styrmedlet kan vidareutvecklas.Metoden som använts är komparativa fallstudier av kommunerna Malmö och Östersund, samt regionerna Skåne och Jämtland. Det empiriska underlaget för studierna består av en kombination av dokumentstudier och semistrukturerade kvalitativa intervjuer som genomförts med upphandlare, miljöstrateger, kollektivtrafikstrateger, politiker och representanter från privata trans­portoperatörer.Det övergripande syftet är att öka förståelsen för utmaningarna med grön offentlig upphandling och hur dessa bemötts i några utvalda fall. Även om det råder skillnader i de olika orternas och regionernas politiska, geografiska och infrastrukturella förutsättningar samt i sättet på vilket kraven i upphandling utformats som följd av detta, så har studien kunnat peka på några generella policyimplikationer som rör lagstiftning och reglering, kostnader, politiska mål och samverkan mellan aktörer. Resultaten från projektet bidrar därmed till kunskapen om hur användningen av offentlig upphandling kan förbättras och utvecklas.

Samhällsekonomiska analyser är ett viktigt underlag för beslut i infrastruktur- och transportplaneringen. En av de effekter som värderas i samhällsekonomiska analyser är klimateffekter och för detta krävs att man gör en bedömning av koldioxidvärdet, det vill säga, kostnaden för koldioxidutsläpp, vilket anges i kr/kg CO2. Dock finns det olika sätt att värdera koldioxid och det finns ingen konsensus om vilket koldioxidvärde som är det rätta. Inom svensk statlig transport- och infrastrukturplanering används idag ett koldioxidvärde på 1,14 kr/kg CO2, vilket baseras på koldioxidskatten för fossila drivmedel. Koldioxidvärdet har tagits fram av Trafikverket genom arbetsgruppen ASEK, som har till uppgift att rekommendera kalkylvärden och analysmetoder för samhällsekonomiska analyser i transportsektorn. Det finns en pågående diskussion om koldioxidvärdering utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv där det bland annat diskuteras huruvida det är rimligt att utgå från koldioxidskatten för att komma fram till kalkylvärdet för koldioxid.Frågan om koldioxidvärdering och användningen av samhällsekonomiska analyser för att beakta klimateffekter behöver dock belysas ur ett bredare perspektiv än det strikt ekonomiska. Syftet med denna rapport har varit att analysera hur användningen av koldioxidvärdering som beslutsunderlag kan förstås utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv, samt om och hur den kan bidra till en effektiv klimatpolitik. För att nå detta syfte analyseras i rapporten fem frågeställningar:1. I vilken mån kan nuvarande koldioxidvärdering av ASEK, som utgår från koldioxidskatten, ses som ett uttryck för den svenska politikens värdering av kostnaden för koldioxidutsläpp?2. I vilken mån kan den långsiktiga karaktären hos klimatproblemet utgöra grund för en annorlunda värdering av koldioxid än den ASEK använder?3. Hur kan koldioxidvärderingen i Sverige förstås i ett internationellt perspektiv?4. I vilken utsträckning påverkar nuvarande val av koldioxidvärde möjligheten till styrning mot låga växthusgasutsläpp i transportsektorn?5. Hur kan den långsiktiga effekten som koldioxidutsläpp har på klimatet och samhället beaktas på ett annat sätt än i dag vid infrastruktur- och transportplanering?Nedan ges en sammanfattning av rapportens resultat och slutsatser baserat på de fem frågeställningarna.1. I vilken mån kan nuvarande koldioxidvärdering av ASEK, som utgår från koldioxidskatten, ses som ett uttryck för den svenska politikens värdering av kostnaden för koldioxidutsläpp?En genomgång av tre statliga utredningar kring koldioxidskatten visar att koldioxidskatten inte på ett entydigt sätt kan ses som ett uttryck för den svenska politikens värdering av kostnaden för koldioxidutsläpp (kapitel 3 i rapporten). För det första visas att nivån på koldioxidskatten sätts i relation till de konkreta klimatmålen på kort och medellång sikt, i syfte att bidra till att uppnå dessa. För det andra så sätts koldioxidskatten inte i relation till kostnaden för skadorna för koldioxid även om det noteras att det i princip är det som bör eftersträvas med miljöskatter. För det tredje visas att beslutsfattarna inte ser koldioxidskatten som det enda styrmedlet för att nå målen om utsläppsminskningar utan koldioxidskatten ses som en del av ett större styrmedelspaket. För det fjärde finns det andra hänsyn som påverkar nivån på koldioxidskatten. Industrins internationella konkurrenskraft är den viktigaste hänsynen men även fördelningseffekter och aktörernas beredskap och möjligheter att göra förändringar vägs in. För det femte finns det med största sannolikhet andra faktorer som påverkar nivån på koldioxidskatten som inte fångas upp genom en analys av offentliga utredningar, såsom en bedömning av acceptansen för skatter och påtryckningar från olika intressegrupper.Den huvudsakliga förtjänsten med det koldioxidvärde (baserat på koldioxidskatten) som rekommenderas av ASEK är att det ger möjlighet till en konsistent värdering av kostnaderna för koldioxidutsläpp för olika beslutssituationer. Däremot går det inte självklart att hävda att den ger ett korrekt uttryck för politikens bedömning av kostnaderna för koldioxidutsläpp eller värdet av att minska dessa utsläpp. Eftersom det ofta saknas full konsistens i den politiska beslutskedjan mål-styrmedel-åtgärder kan man få olika resultat beroende på vilken del av denna kedja man tar avstamp i. Därför går det inte att fastställa en specifik nivå som det ”korrekta” uttrycket för politiska värderingar av koldioxidutsläpp.2. I vilken mån kan den långsiktiga karaktären hos klimatproblemet utgöra grund för en annorlunda värdering av koldioxid än den ASEK använder?I rapporten (kapitel 4) diskuteras att den långsiktiga karaktären på klimatproblemet mycket väl kan innebära en annorlunda, och kanske högre, värdering av koldioxid än den som ASEK utgår från. Dock är det behäftat med stora osäkerheter och oenighet för att göra en rimlig värdering av koldioxid som fångar alla möjliga effekter och kostnader. Studier som har gjorts enligt skadekostnadsansatsen visar på koldioxidvärden från 0,10 till 9 kr/kg CO2. Detta osäkerhetsintervall är både en följd av vetenskapliga osäkerheter kring konsekvenserna av klimatförändringarna, och ett resultat av olika värdering av risk och fördelningseffekter inom och mellan generationer, vilket får en stor effekt på slutresultatet. Det är därför mycket svårt att använda skadekostnadsansatsen för att få fram ett koldioxidvärde att använda i samhällsekonomiska analyser i den svenska transportsektorn. Även beräkningar av åtgärdskostnader utifrån långsiktiga klimatmål har metodproblem såsom känslighet för antaganden om framtida teknisk utveckling och tillgång på olika energikällor, och den diskrepans som kan finnas mellan skattade åtgärdskostnader och nödvändiga styrmedelsnivåer för att få åtgärder att genomföras. Rapportens slutsats är sålunda att ovanstående metoder för att fastställa koldioxidvärdet (skadekostnadsansatsen och åtgärdskostnadsansatsen baserat på långsiktiga klimatmål) är förenade med metodologiska problem och osäkerheter som gör att de i praktiken är svåra att använda. 3. Hur kan koldioxidvärderingen i Sverige förstås i ett internationellt perspektiv?Den politiska värderingen av koldioxid i Sverige, i form av koldioxidskatten, är hög i ett internationellt perspektiv. Frågan som diskuteras i rapporten (kapitel 5) är om det är rimligt att utgå från den högre svenska koldioxidvärderingen för samhällsekonomiska analyser med tanke på att klimatfrågan är global och den internationella värderingen av koldioxid är betydligt lägre. Först diskuteras den svenska koldioxidskattens nivå i ett internationellt perspektiv. Huruvida skatten är på en rimlig nivå kan i grund och botten inte skiljas från frågan om Sverige ska ha en mer ambitiös klimatpolitik än andra länder. Denna senare fråga är starkt relaterad till värderingar och politiska prioriteringar. I rapporten diskuteras inte frågan huruvida Sverige bör gå före i klimatpolitiken eller inte. Däremot är ambitionen att fördjupa diskussionen om Sveriges klimatpolitik i ett internationellt sammanhang. I rapporten visas att de svenska klimatpolitiska målen är ambitiösa i ett EU-perspektiv men att de inte sticker ut, utan ligger i paritet med flera andra länder i vår närhet. Att den svenska koldioxidskatten är hög i ett internationellt perspektiv vilket kan delvis ses som ett uttryck för högre klimatpolitiska ambitioner. Men det har även har andra förklaringar, såsom att man använder sig av miljöskatter i högre utsträckning i Sverige, medan man använder andra styrmedel i andra länder. Hur skatten på energi fördelas mellan koldioxidskatt och energiskatt skiljer sig också kraftigt mellan olika länder vilket gör att nivåerna är svåra att jämföra. Utifrån ett konsistensperspektiv bedöms att det för närvarande är mer rimligt att utgå från den svenska koldioxidskatten som grund för värdering av koldioxid i transportsektorn än att utgå från ett internationellt koldioxidpris som t.ex. priset på utsläppsrätter i EU ETS, eftersom det är koldioxidskatten som större delen av den svenska transportsektorns aktörer möter i andra beslutssituationer. Den har också en närmare koppling till existerande svenska klimatmål. 4. I vilken utsträckning påverkar nuvarande val av koldioxidvärde möjligheten till styrning mot låga växthusgasutsläpp i transportsektorn?Slutsatsen för denna frågeställning (kapitel 6), som bygger på erfarenhet från tidigare studier, är att för transport- och infrastrukturprojekt i allmänhet och för vägprojekt i synnerhet så utgör kostnaden för koldioxidutsläpp endast en liten del av de totala kostnader och nyttor som ingår i den samhällsekonomiska analysen. Vidare så leder förändringar i koldioxidvärdet inte till några större förändringar i resultaten av den samhällsekonomiska analysen eller i lönsamhetskalkylen för projekten. För att mer tydligt styra mot låga växthusgasutsläpp i transportsektorn behöver koldioxidvärderingen sålunda kompletteras med andra metoder i infrastruktur- och transportplaneringen.5. Hur kan den långsiktiga effekten som koldioxidutsläpp har på klimatet och samhället beaktas på ett annat sätt än i dag vid infrastruktur- och transportplanering?I rapporten (kapitel 7) presenteras två möjliga alternativa tillvägagångssätt för att ge klimathänsyn ökad tyngd i infrastruktur- och transportplanering. För det första diskuteras möjligheten att utgå från klimatscenarier, med lägre förväntad transportutveckling på väg, som en grund för den samhällsekonomiska analysen i infrastrukturplaneringen. En tidigare genomgång från Trafikverket visar att detta ger har stor inverkan på den samhällsekonomiska lönsamheten för vägprojekt. Användning av klimatscenariot ingår redan som en känslighetsanalys för större investeringar men dess användning skulle kunna förstärkas ytterligare. För det andra diskuteras möjligheten att öka betydelsen av den transportpolitiska målanalysen i Trafikverkets samlade effektbedömning, och då särskilt men avseende på miljö- och klimateffekter. Båda dessa tillvägagångssätt är intressanta alternativ till den analysmetod som dominerar idag.

Rapporten presenterar en kartläggning av satsningar på elbuss i svenska och europeiska städer. Genomgången visar på stor bredd för elbussprojekten i Sverige och Europa. Det finns dock vissa gemensamma nämnare. Kommuner och regioner är den aktör som är mest aktiv och främst driver fram elbussprojekten. Ett stort antal busstillverkare är med och levererar elbussar, medan bussoperatörer inte är lika aktiva. Elbussatsningar sker ofta utanför det vanliga upphandlingsförfarandet och kommun eller regioner tar vanligtvis på sig den extra finansiella risken. Det finns två olika typer av elbussprojekt: utvecklings- och demonstrationsprojekt och satsningar på elbussar som ingår i den normala verksamheten. Helektriska bussar är vanligare än laddhybrider. I Sverige är den vanligaste lösningen att ladda i depå. I Europa finns större bredd vad gäller laddningslösningar.

Godkänd; 2011; 20120131 (patriks)

In the essay an analysis is made of which democratic perspective is prevailing in municipal land-use planning in Sweden, with a particular focus on the aspects of citizen participation and influence. The analysis covers both the intentions that are conveyed in legislation and its preparatory studies, and experience of how it looks like in actual planning. As a basis of the discussion a description is given of three different sets of models of democracy; liberal, participatory and deliberative. In the essay we describe how the present Planning and Building Act has clear ambitions of participatory democracy, giving citizen possibilities for an early and continuous participation in the planning process. There are also some deliberative ambitions since the comprehensive planning opens up to a more unbiased discussion about the design of the physical environment. However, there still remain clear limits on citizen influence. Firstly, there has never been any aim to introduce elements of direct democracy in land-use planning and decision making is still firmly situated within the framework of representative democracy. Secondly, the law gives municipalities the option to, in some cases, use a simplified planning process which significantly reduces citizen participation. While the legislation contains characteristics of participatory democracy there are clear shortcomings in actual land-use planning, since citizen participation is unevenly distributed and since the possibilities of influence through the formal consultation process is limited. The actual planning process shows more similarities to the liberal elite-democratic and pluralistic models of democracy, due to the fact that the formal process is often subordinate to informal negotiations between the local government and private construction companies. Also the citizens use informal channels to exert influence. Another example of the pluralistic feature is that the planning process for the detailed development plan reduces the role of citizens to solely defending their own self interests. The local authority is instead given the role to function as a neutral judge deciding between different public and private interests. The dependence on private investments, however, means that the objectiveness of local authorities can sometimes be questioned. To conclude, what we can see is a clear gap between rhetoric, legislation and practice when it comes to the possibilities of citizens to influence land-use planning as well as the actual building process.

Today there are climate policy targets within the EU and Sweden about limiting global warming and drastically reducing greenhouse gas emissions. In order to stay within the goal of a global warming of less than 2 ºC, the industrialised countries should decrease their emissions by 80-95 % in 2050, and bring them down to zero in the longer run. Scenario studies indicate that this is possible to achieve and the main technological alternatives are known. But rapid technical development and large behavioural changes do not happen by themselves and the transition to a low-carbon society is principally a political challenge which demands new ways of thinking about societal steering and governance. In this report a broad group of researchers from different scientific disciplines, who are active within the research programme LETS 2050, analyse the role of governance for a low-carbon transition. Important governance challenges and policy choices in a variety of sectors are discussed. The overarching question is: How can a low-carbon transition be governed effectively in ways that are acceptable for different actors and interests and for society at large? In the report we relate to existing Swedish scenario studies which have identified how Sweden can reduce its greenhouse gas emissions. In nine chapters the associated governance challenges are studied for different sectors and technologies. The topics that are studied are bioenergy, wind power, energy efficient houses, decarbonisation of industry, freight transport, future energy carriers in the transport sector, planning for reduced transport and the emergence of climate reflective citizens. The time horizon of the report is 2050 and beyond which means that we analyse political choices for a long term low-carbon transition. At the same time we focus on the path to get there, and on what needs to be done here and now in order to move society in the direction of the long-term goal. Governing a low-carbon transition will require thoroughgoing policy changes at different levels. In this report the need for changes are analysed at (i) the policy level (policy instruments, measures, resources), (ii) the institutional level (legislation, organisational structures) and (iii) the paradigm level (basic norms, discourses, values). In the different chapters, specific recommendations are made regarding the need for change and the policy choices that have to be made. At the policy level a recurring theme is that general policy instruments to increase the price of carbon, through e.g. carbon taxes or emission trading (e.g. EU ETS), should be a main strategy in a transition to a low-carbon society. These policy instruments increase the attractiveness of lowcarbon technologies and behaviour, while they remain neutral in the sense that they do not dictate exactly what technology or measure that should be used. However, general policy instruments do not provide the whole solution and, for different reasons, they need to be complemented by other instruments and measures. For successful and long-term climate governance there is a need to improve the development and deployment of so called “second best” policy strategies and instruments. In the report a number of specific policy instruments that would be relevant today are discussed. For bioenergy and off-shore wind power, policy instruments to support research, demonstration and introduction of new technologies, need to be considered. For energy efficient buildings, a combination of stricter regulation and initiatives to foster voluntary co-operation and technology diffusion would be an important complement to economic incentives. Strategic public investment in infrastructure is a particularly important measure to push the transport sector in the direction of a transition. Complementary policy instruments can also be needed to handle the effects of a more ambitious climate policy and here bioenergy serves as an example. An increased use of the bioenergy resource will lead to potential conflicts with other uses (wood, food production) as well as other environmental goals (biodiversity, sustainable forests). For this reason there is a need for a continuous development of policy instruments and regulations to avoid the negative consequences of an increased bioenergy use. This report shows that while new, purposeful policy instruments certainly are necessary, they are not sufficient to promote and support a low-carbon transition. In many areas there is also need for institutional changes and reforms, e.g. changes in legislation and norm systems or adjustments in how society is organised. The lack of environmental competence and knowledge among the actors in the building sector is identified as an important impediment to more energy efficient buildings. Energy efficient solutions are seldom prioritised when new buildings are planned and old buildings are renovated, and a major educational reform that covers all relevant actors would therefore be an important measure. The large need for technological development also calls for institutional change, which is discussed in the chapters on basic industry and on new energy carriers in the transport sector. Two questions are critical. First, technological development and innovation are international, or even global, processes and it is not easy to decide which role Sweden can and should play. Second, there are major uncertainties as to which technologies will be successful, and some investments may therefore lead to poor results. This puts requirements on flexible governance arrangements which have the capacity to support promising technologies, but also to change or remove support when it is no longer motivated. Technological support is necessary in all phases of the innovation process, not only in basic research but also in diffusion and commercialisation. In another chapter institutional measures that might strengthen the capacity to reduce transport demand through urban and regional planning are discussed, for instance an increased integration of transport and land-use planning and new types of network and knowledge building. The basic goal would be reforms that reward planning measures that contribute to increased sustainability of transport. Stricter regulation and economic incentives to more sustainable plans are two possible measures. The third level in the framework is also the most evasive, but nevertheless central in order to understand the preconditions for political decisions and policy choices. Here we are dealing with the need for changes in policy paradigms, or basic perspectives and values, which are necessary to make policy- and institutional reforms possible in the first place. The importance of paradigms is particularly visible in the transport sector. Simply put, there are two main strategies to reduce the emissions of the transport sector. One is to develop new technology and make existing technology more efficient. The other is to reduce transport volumes and increase modal shift to low carbon transport modes. The most robust option would be to combine the two strategies and both develop new technology and at the same time find ways to break the trend of increasing transport volumes. In the analysis of transport and urban planning it is recognized that the transport policy goals state that accessibility, and not mobility, should be the guiding principle. While this opens up the possibility to plan for decreased transport demand, planning practice at all levels continues to be dominated by a mobility paradigm, when e.g. new residential areas are planned. In two of the chapters in the book, an analysis is made of how an accessibility paradigm could be strengthened by an active urban and regional planning, and by the emergence of an increased climate reflection among citizens which over time might transcend from being something marginal to become an established norm. In the conclusions of the report five key issues are highlighted, critically important to reflect upon in order to develop effective governance of the transition to a low-carbon society. First, the state needs to show stronger leadership and the on-going process on a Swedish low-carbon roadmap could be a step in that direction. One of the most important tasks for the state is to provide direction and establish a political vision that societal actors can agree upon. This needs to be backed up by policy measures to steer and organise the implementation and to generate credibility and create legitimacy for the long-term transition. There is a long tradition of policy instruments and measures to fall back upon, which have made Sweden a pioneer in climate policy. But for the coming transition challenge, more is needed. One area, in which the state could become more active, is in its support to the development of new technology, both through R&D, diffusion policies and investments in supporting infrastructure. Another measure is to upgrade the role of planning as a steering mechanism for the transition. Second, it is important to bear in mind that Sweden is dependent on the outside world for an effective climate policy, not the least in relation to the EU. The dependence is however not the same in all sectors. For wind power, bioenergy and energy efficiency in buildings, Sweden can to a large extent decide over its own development. Here, the challenges are rather to put the right policy instruments in place, to co-ordinate and give incentives to key actors, and to make necessary changes in legislation and planning systems. In other areas, such as the basic industry and transport, the international dependence is higher, due to global trends, international competitiveness and technical development. Still there are many things that can be done domestically to facilitate and prepare for a transition. For industry it is e.g. important to develop visions and strategies for how emissions can be reduced while maintaining international competitiveness. Third, cities and municipalities should be acknowledged as important actors for a low-carbon transition. The municipal self-governance, not the least through the planning monopoly, gives municipalities great possibilities to shape local climate politics. There are many positive examples of municipalities with ambitious climate goals who implement measures beyond the expectations of the state. It is imperative that such initiatives are encouraged and supported. Municipalities can however play different roles and in areas such as wind power, land use planning and traffic planning there is a tendency that municipal decisions obstruct the transition process. It is therefore necessary to initiate a broad debate on whether the planning system is well attuned to handle the climate challenge and how incentives for a more progressive municipal planning can be enhanced. Another question is whether the planning monopoly can and should be reformed so that maintained local self-governance can be combined with an increased possibility for the state to put requirements on municipalities. Fourth, we discuss the role of cost effectiveness as an important criteria in climate policy, e.g. in the government assigned work on a Swedish road map carried out by the Swedish Environmental Protection Agency. Even though cost effectiveness is important there are reasons to broaden the view on its role in a situation with long-term and complex processes of change. We are dealing with a goal that implies a phasing out of greenhouse gas emissions by 2050 and beyond. To achieve this, emission reductions are necessary in all sectors, and in most cases change has to start today, due to inertia in technical, legislative and norm systems. From this perspective the question of cost effectiveness becomes less certain to resolve. Another issue concerns technical development which is addressed in several chapters in the report. How can cost effectiveness be assessed for investments in technical systems with large potential but whose breakthrough will come in maybe 10-20 years from now? For successful technical development it is not enough with R&D but an active politics of innovation and technology is also necessary. The analysis of cost effectiveness also has to be weighed against what is politically feasible. Theoretical models often deem carbon taxes, or similar instrument, to be the most cost effective. However, since it can be difficult to find political acceptance for sufficiently high carbon taxes, it might be politically motivated to try other policy options and instruments. Finally, there is an urge to start the transition already today since these are slow processes. There is also a window of opportunity to make significant investments in technology and infrastructure in the coming decade or so. In times of economic recession it can be difficult to have a long term perspective and be visionary, particularly regarding questions directly related to the economy and welfare. But it is precisely in this situation that it can be valuable to think and act visionary. In one chapter of the report the importance of economic cycles in climate policy is discussed. It is likely that the present recession will be succeeded by a growth phase characterised by entrepreneurial activity, increased wealth and rapid technical development. For the climate it is imperative that this growth phase is driven by technologies that stimulate a transition instead of increasing the carbon intensity of consumption and the economy as a whole. There is a window of opportunity to change directions through investments in infrastructure and socio-technical system change. It requires policy packages and legislative reform which creates incentives for change and contributes to establishing a transition mind set, so that we are better prepared for the low-carbon transition ahead of us. The policy choices and strategies for change that we have identified in this report, point to a new way of looking at the role of governance in climate politics. We can already discern the emergence of a new narrative on climate politics and the transition to a low-carbon society. Against the backdrop of faltering international climate negotiations, visions of a low-carbon development are becoming more attractive. If such a transition storyline contributes to viewing the climate challenge not only as a necessity, but also as an opportunity for increased welfare, much is won. In this report we have analysed some aspects of the role of governance in such a transition, something that needs to be explored further.