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Die Art und Weise, wie wir uns ernähren, beeinflusst wesentlich unseren individuellen Gesundheitsstatus, unsere Lebensqualität und unser Wohlbefinden. Viele Lebensmittel tragen einen großen sozialen, umwelt-, klima- und tierschutzbezogenen Fußabdruck. Politik für nachhaltigere Ernährung ist in diesem Gutachten definiert als eine Politik, die alle vier Zieldimensionen integriert: Gesundheit, Soziales, Umwelt (einschließlich Klima) und Tierwohl (Abb. ZF-1, siehe Beitrag). Die Herausforderungen, eine nachhaltigere Ernährung zu verwirklichen, sind groß. Die notwendigen Fortschritte werden nur mit einer umfassenden Transformation des heutigen Ernährungssystems erreichbar sein. Die Frage, was eine nachhaltigere Ernährung ausmacht, ist schwieriger zu beantworten, als in der Öffentlichkeit vielfach vermutet wird. Gleichzeitig sind wir als Konsumentinnen und Konsumenten mit Ernährungsumgebungen konfrontiert, die ein nachhaltigeres Einkaufen und Essen erschweren. Vor diesem Hintergrund empfiehlt der WBAE, Verbraucherinnen und Verbraucher durch die Gestaltung angemessener Ernährungsumgebungen bei der Realisierung einer nachhaltigeren Ernährung deutlich stärker als bisher zu unterstützen. Dazu gilt es erstens, solche Faktoren in den heute vorherrschenden Ernährungsumgebungen, die eine nachhaltigere Ernährung erschweren (z. B. große Portionsgrößen, hohe Werbeausgaben für ungesunde Lebensmittel), zu reduzieren. Dazu gilt es zweitens, mehr gesundheitsfördernde, sozial-, umwelt- und tierwohlverträgliche Wahlmöglichkeiten zu bieten, ein Erkennen nachhaltigerer Varianten zu erleichtern, einen einfacheren Zugang zu Informationen zu ermöglichen und Preisanreize zu setzen, die es naheliegender machen, die nachhaltigere Wahl zu treffen. Der WBAE bezeichnet solche Ernährungsumgebungen als fair, weil und insofern sie (1) auf unsere menschlichen Wahrnehmungs- und Entscheidungsmöglichkeiten sowie Verhaltensweisen abgestimmt sind und (2) gesundheitsfördernder, sozial-, umwelt- und tierwohlverträglicher sind und damit zur Erhaltung der Lebensgrundlagen heutiger und zukünftig lebender Menschen beitragen. Bestehende Rahmenbedingungen sind in Deutschland wenig hilfreich, die Verantwortung wird zu stark auf das Individuum verlagert, und viele verfügbare Unterstützungsinstrumente werden nicht genutzt. Deutschland ist, wie in diesem Gutachten aufgezeigt wird, in dieser Hinsicht im europäischen Vergleich Nachzügler. Der Verweis auf die Notwendigkeit von fairen Ernährungsumgebungen impliziert, dass eine Politik für nachhaltigere Ernährung in Deutschland deutlich mehr und eingriffstiefere Instrumente wie beispielsweise Lenkungssteuern heranzieht. Mit dem vorliegenden Gutachten legt der WBAE Empfehlungen für wichtige Schritte hin zu fairen Ernährungsumgebungen vor. Ein zentraler Ansatzpunkt ist eine qualitativ hochwertige und beitragsfreie Kita- und Schulverpflegung. Der WBAE empfiehlt eine umfassende Neuausrichtung und Stärkung des Politikfeldes Ernährung, das die vier Nachhaltigkeitsdimensionen Gesundheit, Soziales, Umwelt und Tierwohl integriert. Es bedarf eines lernenden Politikansatzes, basierend auf langfristigen, überprüfbaren Zielen. Der notwendige Instrumentenmix sollte konsequent erprobt, evaluiert und evidenzbasiert angepasst werden. Dies erfordert eine stärkere Vernetzung zwischen den Ressorts (insbesondere Ernährung und Landwirtschaft, Gesundheit, Umwelt) und zwischen den verschiedenen Politikebenen (von der Kommune bis zur EU) sowie den Ausbau personeller Kapazitäten mit deutlichen Budgeterhöhungen für die Ernährungspolitik. Die vorgeschlagene integrierte Ernährungspolitik mit aufeinander abgestimmten, zum Teil deutlich eingriffstieferen Maßnahmen als bisher (Abb. ZF-2: Zentrale Politikempfehlungen des Gutachtens, siehe Beitrag) stellt einen wichtigen und notwendigen Schritt dar, um unsere Gesundheit, unsere Umwelt und unser Klima zu schützen, Ernährungsarmut zurückzudrängen, soziale Mindeststandards einzuhalten und das Tierwohl zu erhöhen. Faire Ernährungsumgebungen schützen uns alle und nützen uns allen. Die Realisierung der empfohlenen Maßnahmen erfordert erhebliche staatliche Mehrausgaben. Im Verhältnis zu den derzeitigen und zukünftig zu erwartenden hohen gesellschaftlichen und individuellen (Folge)Kosten unserer gegenwärtigen Ernährung stellen diese Mehrausgaben jedoch eine gesamtgesellschaftlich gebotene Investition dar. Eine zeitliche Verschiebung der erforderlichen Neuausrichtung würde sowohl die zu adressierenden Problemlagen als auch den erforderlichen Anpassungsbedarf verschärfen. Die in diesem Gutachten vorgelegte Analyse zeigt: Eine umfassende Transformation des Ernährungssystems ist sinnvoll, sie ist möglich und sie sollte umgehend begonnen werden., Berichte über Landwirtschaft - Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft, Sonderheft 230, August 2020

Summary Agriculture fulfills a variety of societal functions: it mainly produces food but also biomass used for energy and materials; it shapes agrarian landscapes and biotopes, and determines the level of animal welfare. In addition, it influences socio-economic structures. In order to promote the societal functions of agriculture, the state should establish framework conditions in such a way that the entrepreneurial activities of farmers simultaneously serve the public good. This can be achieved through the imposition of obligations and the creation of incentives. The Common Agricultural Policy (CAP) of the European Union (EU) is of major importance in this context. The present CAP, however, is failing to tackle current and future challenges in the policy field of agriculture and rural areas. Since its 2003 reform, the CAP has basically been at a standstill. Due to insufficiently developed incentive systems as well as insufficient regulatory enforcement, numerous important German and European agricultural objectives regarding climate, water and biodiversity conservation have not and cannot be achieved. Incentive systems to improve animal welfare are almost non-existent, resulting in a considerable need for action. Major action is also required when it comes to developing rural areas. Important decisions about the CAP will be taken in the near future. They will shape the CAP up to the end of the next decade. Hence, there is a window of opportunity to tailor the CAP to meet the current and future challenges that agriculture and rural areas are facing, thereby developing it into a policy serving the public good. This would support the CAP’s societal acceptance in the long run and contribute to a reliable agricultural policy framework for the next decade. The Scientific Advisory Board on Agricultural Policy, Food and Consumer Health Protection (WBAE) recommends reorienting the CAP towards a policy for agriculture and rural areas that consistently serves the public good. Such a reorientation requires overcoming the one-sided focus on support for agricultural incomes as demanded by much of the agricultural profession and endorsed by many political decision-makers. Currently, around 73 % of the European CAP funds (around EUR 40 billion annually) are paid to agricultural enterprises as area-based direct payments (DPs). Many of these DPs are specifically intended to serve income purposes but they cannot be justified from a distributional perspective: they are neither oriented towards maintaining the societal functions of agriculture nor to meeting farmers’ personal or operational financial needs. Moreover, a large part is passed on to landowners. Consequently, the financial resources tied up in DPs cannot be used to remunerate public services. This is all the more true since from an environmental perspective the promotion of so-called ecological focus areas (greening) has proven to be largely ineffective. Instead of continuing to spend a large share of the CAP budget on DPs not tailored to the needs and provision of public services, there is an urgent need to (further) develop adequate governance and funding instruments for the remuneration of public services rendered by agriculture. In its current form the CAP has serious shortcomings in terms of its strategic orientation, its instrumentation and in producing disproportionate administrative burdens. The urgently needed substantive and structural reorientation would inevitably affect long-standing privileges. Since these are often perceived as justified in the sector, a consistent reorientation of the CAPis dependent on political assertiveness. Postponing the necessary reorientation of the CAP, however, would exacerbate both the problems to be addressed and the need for operational adjustments at farm level, leading to additional adjustment costs. Though often claimed, reliable long-term framework conditions cannot be achieved by maintaining the status quo. On the contrary, reliable framework conditions can only be established through a long-term orientation of the CAP towards public interest objectives that enjoy broad societal support. The WBAE recommends transforming the CAP into a policy that consistently serves the public good. Specifically, with regard to decisions taken at EU level and for national implementation, the WBAE makes the following recommendations to the German Federal Government: • Rebalance the CAP objectives and pursue them consistently: (1) identify and operationalise the challenges related to environmental and climate protection, animal welfare and rural development; in particular, consistently implement the missed agriculture-related environmental objectives and orient the CAP more than in the past towards these objectives, (2) develop adequate governance and funding systems for the provision of public services and compliance with obligations in the field of agriculture, (3) align the CAP with the maintenance of the societal functions of agriculture (thereby supporting the interpretation and implementation of the income objective in accordance with the established case law of the European Court of Justice), and (4) initiate and actively shape a broad societal discourse (beyond the current reform decisions) on the objectives and mechanisms of a CAP that serves the public good. • Rethink the CAPs architecture and revise competences: (1) untie the two CAP funds (European Agricultural Guarantee Fund - EAGF - and European Agricultural Fund for Rural Development - EAFRD) in particular in terms of financing rules, measures and implementation mechanisms, (2) support the path outlined by the European Commission in its November 2017 Communication towards greater decentralisation of the CAP, (3) in the long run, only finance market regulations and selected parts of climate and biodiversity protection (peatland protection and Natura 2000) to 100 percent from the EU budget, (4) extend support measures for further public services and shift competences regarding their design more to the Member States; these measures should be consistently co-financed by the Member States and programmed by them within a framework of national or regional strategic plans, and (5) develop appropriate incentive, control and sanctioning systems in order to support ambitious target setting by the Member States within the framework of their own subsidiary responsibility. • Reduce the administrative burden to an appropriate level: (1) significantly reduce the complexity of the legal framework and the regulatory depth of the CAP by scaling back and codifying the EU implementation provisions, (2) introduce the single audit principle, (3) no longer require Member States to prove the regularity of expenditure, but provide performance statements and checks on the basis of output and result indicators, and (4) promote administrative efficiency through increased use of digital technologies and adequate monitoring systems. • Phase-out direct payments and other payments not oriented towards societal objectives: (1) phase-out existing DPs over a period of about 10 years and grant payments to farmers only in areas where the management of land and related public services would otherwise be at risk, (2) for the transition period, in which there are still DPs, i) implement cutbacks of the EU agricultural budget by reducing DPs instead of reducing expenses for measures currently programmed via the EAFRD, ii) extend the possibility of reallocating financial resources from the EAGF to the EAFRD beyond the current 15 %, iii) allow for national co-funding of DPs and nationally funded top-ups in order to increase the level of acceptance for exiting DPs, iv) identify further options to bring Member States on board that are critical of co-funding DPs (e.g. higher EU co-funding rates for Member States with currently below-average DPs), (v) strictly limit the option of coupled DPs to the provision of narrowly defined public services and base the scale of support on the costs of providing these public services, (vi) end capping or degression of DPs as well as support for the first hectares and young farmers within the EAGF, and (3) limit investment support exclusively to the pursuit of public interest objectives such as an increased level of environmental protection or animal welfare. • Further develop measures to remunerate agriculture’s environmental and climate protection and animal welfare-related public services: (1) progressively develop and finance a new European policy area under which the European Commission, via tendering procedures, purchases greenhouse gas emission reductions through peatland protection, (2) allocate a separate share of the budget at European level for the promotion of biodiversity protection in open landscapes within the Natura 2000 nature conservation network, (3) further develop existing agri-environmental and climate protection measures, as instruments tailored to different habitat types, and endow them with a larger budget; in particular i) introduce more incentives to spatially govern environmental and climate protection measures, e.g. premiums for the linking up of priority areas for biodiversity differentiated according to soil quality, ii) further develop result-based remuneration models, iii) step up the elaboration of collective approaches to environmental and climate protection, (4) make administrative and monitoring provisions for agri-environmental and climate protection measures more efficient, (5) require Member States to allocate at least 30 % of the current DPs to targeted agri-environmental and climate protection measures in their strategic plans, (6) abolish greening and cross compliance while simultaneously tightening regulatory law and strengthening its enforcement, and (7) further develop options to remunerate animal welfare services in the context of the CAP. • Understand risk management as an entrepreneurial task: (1) clearly distinguish policy measures to support the risk management of agricultural enterprises from income policies and do not present income-motivated DPs as a risk management instrument, (2) place more emphasis on promoting knowledge transfer in the area of risk management, (3) enable the saving of financial resources in the EU crisis reserve, (4) review the justification for and the design of remaining state "safety nets", e.g. intervention prices, and (5) communicate significant changes in the political environment in a timely manner. • Strengthen knowledge systems and innovations: (1) further develop the European Partnership for Innovation in Agriculture, (2) employ research funding to enable agricultural enterprises to adapt to changing conditions and societal requirements, and (3) make greater use of research results and innovations through cross-national communication. • Understand and strengthen rural development as a cross-sectoral task: (1) if rural development remains an area of the CAP, continue providing sufficient opportunities for the implementation of measures reaching beyond the agricultural sector, (2) focus measures more than before on those Member States and regions in which the need for action with regard to balanced spatial development in the EU is particularly high, and (3) improve the harmonisation of all policies with spatial impacts within the framework of the European Structural and Investment Funds. • Better coordinate agricultural and food policy: (1) routinely review the food and human health implications of the CAP, (2)clarify conceptual questions regarding the complementary (both supply and consumption driven) pursuit of public interest objectives in terms of environmental and climate protection and animal welfare, (3) further develop consumer-oriented food policy instruments in Germany and deploy them significantly more than in the past to pursue public interest objectives regarding environmental and climate protection and animal welfare, and (4) strengthen competences at the political and administrative level to understand the sector as an integrated food system and develop policies to make this system more sustainable. Hence, a CAP reform is strongly required. In addition, the WBAE observes that Germany does not use the scope that the present CAP offers Member States to allocate resources to societal objectives to full capacity. Germany should use the existing and prospective future scope for action for increasing orientation towards the common good. The WBAE makes the following recommendations to the German Federal Government: (1) For the remaining period in which there are still DPs i) increase the reallocation rate from the first to the second pillar of the CAP to the 15 % currently possible under EU law, ii) use the option of coupled DPs with a strict focus on the provision of closely defined public services and base the level of support on the costs of providing these services, (2) consistently orient all support measures of the Joint Task "Improvement of Agricultural Structure and Coastal Protection" (GAK) covered by the national framework regulation towards the public good, (3) use the GAK for a national expansion of the remuneration of animal welfare services, and (4) implement the planned GAK specific framework plan "Promotion of the development of rural areas" in a manner conducive to the public good. Finally, the WBAE concludes: The decisions to be taken in the near future at EU level will shape the CAP up to the end of the next decade. The German Federal Government should see the CAP reform as a great opportunity and use the CAP reform and its subsequent implementation in Germany to free the CAP from its income orientation and transform it into a policy that consistently serves the public good. A CAP oriented towards the public good would help agriculture to meet the challenges ahead and support the CAP’s long-term societal acceptance, thereby creating a reliable agricultural policy framework for the next decade and beyond., Berichte über Landwirtschaft - Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft, Sonderheft 226, Juni 2019

Summary The European Union is facing huge environmental and climate-related challenges. Greenhouse gas emissions, biodiversity losses, ammonia emissions and continuing excessive nutrient loads in water bodies demand a much more targeted and consistent agri-environment-climate policy than has hitherto been the case. Agri-environment-climate policy measures to date – including within the Common Agricultural Policy (CAP) – have not sufficiently reduced the environmental pollution caused by agriculture. In its 2018 draft regulations, the European Commission proposes a “new delivery model” for the post-2020 CAP. This model shifts responsibility for policy-making towards member states and strives for greater “results orientation”, offering member states the possibility of implementing the CAP to focus much more on the public good. Under these legislative proposals, the EU will in future only specify the objectives and broad types of interventions, leaving member states to quantify targets and design the specific measures. To that end, each member state will produce a national strategic plan for its entire territory in which measures in Pillars 1 and 2 of the CAP are jointly programmed. This plan is to be submitted to the European Commission for approval. Three policy tools are envisaged in the design of the CAP’s “green architecture”: the “conditionality” of direct payments; the new so-called “eco-schemes” in Pillar 1; and environmental and climate-related regulations in Pillar 2 (AECM II). These three policy tools combined offer member states much greater leeway than they have had in the current funding period (2014-2020). In Germany this requires more extensive coordination between the Federal Government and German states. The Advisory Board’s conclusions on the legislative proposals submitted by the European Commission are mixed. Member states are being offered new opportunities to implement targeted agri-environment-climate measures, but the scope they are being given is so broadly defined that it is possible for their agri-environment-climate policies to be relatively unambitious and continuing to focus on income support. The Advisory Board recognises a risk of a race to the bottom in terms of the level of ambition of agri-environment-climate policy if the European Commission, which is the impetus behind it, does not apply more ambitious budgetary provisions or stringent criteria for the approval of national strategic plans. Whether a challenging, targeted and efficient agri-environment-climate policy is developed or member states stick with the status quo of agricultural aid primarily depends on their political will to take action. In the present report, the Advisory Board evaluates the legislative proposals for their potential to produce a targeted agri-environment-climate policy, and offers suggestions for an effective national design of this policy area as part of the CAP’s “new delivery model”. The Advisory Board also gives details of its April 2018 recommendation to gear the post-2020 CAP more towards serving the public good (WBAE 2018). To design an effective agri-environment-climate policy as part of the post-2020 CAP, the Advisory Board makes the following recommendations for the Federal Government and in part for state governments: I) Clearly identify agri-environment-climate policy issues and operationalise objectives. (1) Based on the issues identified, prioritise objectives; (2) state the contribution the CAP should make to achieving national environmental and climate action plans; and (3) support the interpretation of target income according to the case law of the European Court of Justice, thus focusing the CAP on safeguarding agriculture’s social functions. II) Specify and gradually increase the minimum budget shares for agri-environment-climate protection. For national implementation: (1) spend at least 30 % of the sum from direct payments and EAFRD funds on agri-environment-climate action objectives from the start of the new funding period; (2) increase this budget over ten years so that 100 % of Pillar 1 funds are available for ambitious eco-schemes, AECM II or animal welfare measures; (3) communicate this change in premiums in good time; (4) if eco-schemes are oversubscribed, reduce the basic premium (“basic income support for sustainability”); and (5) reallocate more funds from Pillar 1 to Pillar 2 as early as 2020. Furthermore, at EU level, support: (6) the complete removal of the basic premium over ten years; (7) the possibility of the basic premium being co-financed nationally; (8) a distribution of funds between member states in line with the challenges faced and added value to Europe; and (9) the stipulation that all member states spend at least 30 % of the sum from direct payments and EAFRD funds on agri-environment-climate objectives. III) Establish specific budgets at EU level for biodiversity and moor preservation across member states. At EU level, lobby for: (1) the establishment of specific EU budget shares for the Natura 2000 network and moor preservation (as a pilot project); and (2) the implementation across the EU in the medium term of a specified minimum percentage of extensively farmed land at regional level for species and biotope protection. IV) Replace blanket cross-compliance of direct payments with “specific conditionality”. (1) Minimise the conditionality requirements for individual farms in the CAP strategic plan and instead programme targeted, ambitious and well-funded eco-schemes and AECM II; (2) enshrine selected funding regulation standards in regulatory law to maintain land in a good agricultural and environmental condition (GAEC); and (3) from a certain subsidy amount, place beneficiaries under an obligation to receive advice or undergo individual farm sustainability checks. V) Reinforce constitutional and target conditionality. In EU negotiations, support the introduction of: (1) a sliding scale of constitutional conditionality; and (2) the implementation of binding target conditionality across the EU as part of the CAP strategic plans. VI) Overhaul the CAP’s performance framework. In EU negotiations support: (1) a closer alignment of the reported indicators and objectives; and (2) the simplification of reporting. VII) Clearly state the requirements for approval of the CAP strategic plans, thus increasing transparency and planning predictability. In negotiations at EU level, support: (1) the stipulation of minimum requirements in terms of the ambitiousness of eco-schemes; (2) timely public access to member states’ strategic plans; and (3) maximum inclusion of requirements in the basic legal instruments and not in the form of implementing acts or delegated legislative acts. VIII) Design targeted and efficient eco-schemes. (1) In the national strategic plan, programme measures that are of interest nationwide and have been formulated for the relevant objectives; (2) design and reward measures differently by location; (3) differentiate efficiently between eco-schemes and AECM II, and create targeted combination options; (4) exclude eco-scheme payments from capping or degression. IX) Open up eco-schemes to animal welfare measures and develop animal welfare support. At EU level, support: (1) the ability of member states to compensate for some of the costs incurred by increasing regulatory animal welfare standards considerably above the EU average with state payments within the scope of the European Agricultural Guarantee Fund (EAGF) or the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD); (2) open up eco-schemes to non-investment animal welfare measures that can be linked much more effectively to the number of animals than to the eligible area. For national implementation: (3) considerably increase the use of funds for animal welfare funding; and (4) make use of opportunities to appropriate funds within the Joint Task for the Improvement of Agricultural Structures and Coastal Protection if funding does not come from eco-schemes. X) Increase the focus of Pillar 2 agri-environment-climate measures on objectives by means of innovative incentive mechanisms. (1) Test incentive tools for improved spatial steering of agri-environment-climate activities in practical applications; (2) develop programmes for results-based reward of environmental and climate performance; (3) do not stand in the way of a shift towards a more targeted agri-environment-climate policy by using the argument of higher administration costs. XI) Improve the institutional prerequisites for collectively organised agri-environment-climate protection. (1) Examine the extent to which elements of the Dutch system of collective nature conservation arrangements could also be applicable in Germany; (2) improve the institutional prerequisites for the implementation of collective models of environmental and climate action; (3) in pilot projects in the current finance period, support the grouping of relevant local actors into “biodiversity-generating communities”. XII) Revise the definition of subsidy beneficiaries and eligible land. At EU level, support: (1) the eligibility of all land managers who perform agricultural activities within the scope of Pillar 1; (2) the expansion of the definition of “agricultural activities” to include paludiculture in the draft CAP strategic plan regulation; and (3) the expansion of the definition of “permanent grassland” in the draft CAP strategic plan regulation so that member states can distinguish “permanent grassland” on a particular qualifying date. For national implementation: (4) make as much use as possible of the freedom to encourage high-quality nature conservation-related management and care of non-forest areas through Pillar 1., Berichte über Landwirtschaft - Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft, Sonderheft 227, Juli 2019

Résumé L’Union européenne est confrontée à des défis majeurs en matière d’environnement et de changement climatique. Les émissions de gaz à effet de serre, l’érosion de la biodiversité, les rejets d’ammoniac ainsi que la concentration excessive de nutriments dans les eaux naturelles exigent un meilleur ciblage et une cohérence accrue de la politique agro-environnementale et de la lutte contre le changement climatique. Les mesures agro-environnementales et climatiques prises jusqu’ici, y compris dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC), n’ont pas permis de réduire suffisamment la pollution de l’environnement par l’agriculture. Dans son projet de règlement de 2018, la Commission européenne propose un « nouveau modèle de mise en oeuvre » pour la PAC après 2020. Ce modèle confère aux États membres plus de compétence politique et vise une approche davantage axée sur les résultats, ce qui leur permet de se préoccuper davantage du bien commun lors de la mise en oeuvre de la PAC. Sur la base des propositions législatives, la Commission se contente à l’avenir de fixer les objectifs et les grands types d’interventions, laissant chaque État membre libre de quantifier ces objectifs et de définir concrètement les mesures à prendre. Pour ce faire, chaque État membre élabore un plan stratégique national pour l’ensemble de son territoire au sein duquel il programme les mesures arrêtées d’un commun accord au niveau de l’UE au titre des piliers 1 et 2 de la PAC. Ce plan stratégique est soumis pour approbation à la Commission de l’UE. Trois instruments politiques sont prévus pour « verdir » l’architecture de la PAC : la « conditionnalité » des paiements directs, les nouveaux « éco-régimes » (eco-schemes) du pilier I et les engagements agro-environnementaux et climatiques du pilier II (EAC II). La combinaison de ces trois instruments politiques laisse aux États membres une marge de manoeuvre nettement supérieure par rapport à la période de programmation actuelle (2014-2020). Ceci signifie pour l’Allemagne davantage de concertation entre le gouvernement fédéral et les Länder. En ce qui concerne les propositions législatives présentées par la Commission européenne, le Conseil consultatif est mitigé dans ses conclusions : d’un côté, la possibilité pour les États membres d’appliquer des mesures agro-environnementales et climatiques ciblées ; de l’autre, une marge de manoeuvre qui leur permet d’adopter une politique agro-environnementale et climatique moins ambitieuses et de continuer à privilégier l’aide au revenu. Le Conseil consultatif estime qu’il existe un risque de « nivellement par le bas » des ambitions politiques agro-environnementales et climatiques si la Commission européenne ne donne pas le ton et permet l’adoption de plans stratégiques nationaux sur la base d’objectifs budgétaires sans ambition et de critères élastiques. La mise en oeuvre d’une politique agro-environnementale et climatique ambitieuse, ciblée et efficace, à laquelle bon nombre d’agricultrices et d’agriculteurs se disent prêts à participer, ou le maintien du statu quo de l’aide agricole, dépendront donc avant tout de la volonté politique des États membres. Dans le présent avis, le Conseil consultatif évalue les propositions législatives sur la base de leur potentiel à générer une politique agro-environnementale et climatique ciblée. Il formule des propositions pour élaborer sur le plan national un concept efficace de politique agro-environnementale et climatique qui suive le « nouveau modèle de mise en oeuvre » de la PAC. En ce qui concerne la protection agro-environnementale et climatique, il précise ainsi sa recommandation, formulée en avril 2018, sur la nouvelle orientation de la PAC après 2020 axée sur le bien public (WBAE 2018). Afin de concevoir une politique agro-environnementale et climatique efficaces pour la PAC après 2020, le Conseil consultatif émet les recommandations suivantes, principalement à l’intention du gouvernement fédéral, mais aussi des gouvernements des Länder : I) Identifier clairement les problèmes en matière de politique agro-environnementale et climatique et définir des objectifs. (1) Prioriser les objectifs selon les problèmes identifiés. (2) Décrire comment la PAC devrait contribuer à la réalisation des plans nationaux de protection de l’environnement et de lutte contre le changement climatique. (3) Encourager l’interprétation de l’objectif lié au revenu conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, autrement dit orienter la PAC dans le respect des fonctions sociétales de l’agriculture. II) Déterminer les parts budgétaires minimales et les augmentations progressives attribuées à la protection agro-environnementale et climatique. Mise en oeuvre sur le plan national : (1) Consacrer dès le début de la période de programmation un minimum de 30 % de la somme des paiements directs et des fonds du FEADER aux objectifs agroenvironnementaux et climatiques. (2) Augmenter ce pourcentage sur une période de dix ans de sorte que 100 % des fonds du pilier I soient assignés à des éco-régimes ambitieux, aux EAC II, ou à des mesures pour le bien-être animal. (3) Informer très tôt de ce changement dans les financements. (4) En cas de sursouscription à ces éco-régimes, réduire la prime de base (« aide de base au revenu pour un développement durable »). (5) Dès 2020, transférer davantage de fonds du pilier I vers le pilier II. Par ailleurs, s’engager au niveau européen pour (6) une suppression complète sur dix ans de la prime de base. (7) Permettre un cofinancement national de la prime de base. (8) Répartir les fonds entre les États membres sur la base des enjeux et de la plus-value européenne. (9) Exiger que tous les États membres consacrent au moins 30 % de la somme des paiements directs et des fonds du FEADER aux objectifs agroenvironnementaux et climatiques. III) Préserver la biodiversité et les marais pour tous les États membres en y allouant des parts budgétaires au niveau de l’UE. S’engager au sein de l’Union pour : (1) l’instauration de parts budgétaires affectées au réseau Natura 2000 ainsi qu’à la protection des marais (sous forme de projet pilote) et (2) à moyen terme, la constitution d’un minimum de surfaces d’exploitation extensive à définir au niveau régional sur l’ensemble du territoire de l’Union pour la protection des espèces et des biotopes. IV) Remplacer la conditionnalité forfaitaire des paiements directs par une « conditionnalité spécifique ». (1) Dans le plan stratégique relevant de la PAC, réduire au minimum les exigences en matière de conditionnalité par exploitation et prévoir à la place des éco-régimes ciblés, ambitieux et financièrement bien dotés, ainsi que des EAC II. (2) Ancrer dans la loi normative une sélection de normes réglementaires pour les aides pour la préservation des surfaces dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), et (3) à partir d’un certain montant de subventions, imposer aux bénéficiaires l’obligation de se faire conseiller ou bien d’effectuer une évaluation de l’impact de leur exploitation sur le développement durable. V) Renforcer la conditionnalité liée au respect de l’État de droit et aux objectifs. Lors des négociations avec l’UE, s’engager pour la mise en place (1) d’un système échelonné de conditionnalité liée au respect de l’État de droit et (2) d’une conditionnalité liée aux objectifs sur l’ensemble du territoire de l’Union, dans le cadre des plans stratégiques relevant de la PAC. VI) Revoir en profondeur le cadre de performance de la PAC. Lors des négociations au sein de l’UE, s’engager pour que (1) les indicateurs de référence soient en meilleure adéquation avec les objectifs et (2) que la procédure de reporting soit simplifiée. VII) Définir clairement les exigences relatives à l’approbation des plans stratégiques relevant de la PAC et accroître ainsi le degré de transparence et de prévisibilité. Lors des négociations au niveau de l’UE, s’engager pour que (1) le niveau d’ambition des éco-régimes réponde à des exigences minimales, (2) les plans stratégiques des États membres soient mis à la disposition du public en temps utile, et (3) la concrétisation nécessaire se fasse dans la mesure du possible par le biais d’actes législatifs de base et non d’actes d’exécution ou d’actes délégués. VIII) Concevoir des éco-régimes axés sur les objectifs et efficaces. (1) Au niveau du plan stratégique national, prévoir des mesures à vocation nationale avec des objectifs définis au préalable. (2) Développer et rétribuer les mesures en fonction de leurs conditions d’emplacement. (3) Délimiter efficacement les champs d’application respectifs des éco-régimes et des EAC II ; favoriser les synergies entre les deux afin d’atteindre les objectifs. (4) S’assurer que les paiements relatifs aux éco-régimes ne fassent pas l’objet de plafonnements et dégressions éventuels. IX) Ouvrir les éco-régimes aux mesures en faveur du bien-être animal et promouvoir le bien-être animal. Au sein de l’UE, s’engager pour que (1) les États membres puissent, par le biais de subventions publiques versées au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) ou du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), compenser une partie des coûts occasionnés par ce relèvement des normes réglementaires en matière de bien-être animal bien supérieur à la moyenne de l’UE (2) les éco-régimes soient également ouverts aux mesures sans but d’investissement pour le bien-être animal, mesures qui soient davantage basées sur le nombre d’animaux que de surfaces admissibles. En ce qui concerne la mise en oeuvre à l’échelle nationale, (3) allouer considérablement plus de moyens au soutien du bien-être animal ; (4) lorsque le financement ne provient pas des éco-régimes, d’utiliser la possibilité d’affecter les fonds dans le cadre de la Mission commune pour l’amélioration des structures agricoles et de la protection du littoral. X) Ajuster l’orientation des mesures agro-environnementales et climatiques du pilier II grâce à des mécanismes d’incitation innovants. (1) Expérimenter dans la pratique des mesures incitatives en vue d’une meilleure gestion des espaces concernés par les activités agro-environnementales et climatiques. (2) Poursuivre le développement de programmes de rétribution axée sur les résultats pour les performances en matière de protection de l’environnement et du climat. (3) Ne pas esquiver la transition vers une politique agro-environnementale et climatique plus ciblée en faisant valoir des frais administratifs plus élevés. XI) Améliorer les conditions institutionnelles en vue d’une organisation collective de la protection agro-environnementale et climatique. (1) Vérifier dans quelle mesure les éléments du système néerlandais de contrat collectif pour la protection de la nature pourraient être également appliqués à l’Allemagne. (2) Améliorer les conditions institutionnelles visant à mettre en oeuvre des modèles collectifs de protection environnementale et climatique. (3) Dans le cadre de projets pilotes pour la période de programmation déjà en cours, encourager le regroupement d’acteurs locaux concernés au sein de « communautés de producteurs de biodiversité ». XII) Revoir la définition des bénéficiaires d’aides et des surfaces éligibles. S’engager au sein de l’UE pour que (1) tous les gestionnaires de terres exerçant une activité agricole puissent bénéficier des aides du pilier I ; (2) la définition des « activités agricoles » inclue les paludicultures dans la proposition de règlement régissant l’aide aux plans stratégiques relevant de la PAC ; (3) la définition des « prairies permanentes » dans la proposition de règlement régissant l’aide aux plans stratégiques relevant de la PAC soit complétée pour que les États membres puissent fixer une date limite aux prairies permanentes. En ce qui concerne la mise en oeuvre à l’échelle nationale, (4) tirer parti au maximum du degré de liberté accordé pour permettre les aides, au titre du Pilier I, à l’exploitation et à l’entretien de zones non boisées de grande qualité en termes de protection de la nature. En conclusion, le Conseil consultatif (WBAE) souligne que les propositions législatives faites par la Commission européenne en 2018 pour la PAC après 2020 accordent aux États membres une marge de manoeuvre nettement plus importante que ce n’est le cas actuellement pour mettre en oeuvre des politiques axées sur des objectifs bien précis. D’un côté, cela constitue une occasion d’élaborer une PAC ambitieuse, à la dotation financière généreuse, et axée sur l’intérêt général. De l’autre, certains États membres risquent d’exploiter ces libertés nouvelles pour continuer simplement à appliquer au secteur une politique de revenus plutôt que de privilégier les objectifs sociétaux primordiaux. Raison de plus pour que l’Allemagne s’engage afin que tous les États membres disposent d’une marge de manoeuvre limitée s’ils veulent mettre en oeuvre une politique agro-environnementale et climatique dénuée d’ambition. De son côté, l’Allemagne devrait tirer parti des nouvelles possibilités qui s’offrent à elle pour la mise en oeuvre au niveau national, afin d’affranchir progressivement la PAC de son orientation axée sur les revenus et de la rediriger fermement vers des objectifs basés sur l’intérêt général, notamment la protection de l’environnement et du climat, ainsi que le bien-être animal. Dans le cas où la réorientation de la PAC, qui s’avère nécessaire, devait être reportée, les problèmes à régler gagneraient en urgence et les besoins d’adaptation des exploitations s’en trouveraient accrus, ce qui entraînerait des coûts d’adaptation supplémentaires. Une PAC tournée vers l’intérêt général aiderait l’agriculture à surmonter les défis auxquels elle se trouve confrontée ; elle garantirait sur le long terme son acceptation par la société, et créerait ainsi un cadre de politique agricole fiable pour les dix prochaines années à venir et celles qui suivront., Berichte über Landwirtschaft - Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft, Sonderheft 227, Juli 2019

Resumé Pratiquement aucune autre exigence relative à la Politique agricole commune (PAC) ne fait l’objet depuis les années 1990 d’un consensus aussi large entre les parties concernées que celle d’une simplification administrative. Il est urgent de procéder à une simplification, et ce, pour les deux piliers de la PAC et pour tous les niveaux d’acteurs (l’UE, les États membres, c.-à-d. en Allemagne la Fédération et les Länder, les bénéficiaires des aides). Dans le contexte de la prochaine réforme de la PAC après 2020, le Conseil consultatif examine dans le présent avis les possibilités, les approches et les limites d’une simplification administrative. Il y approfondit la recommandation « Ramener la charge administrative à un niveau raisonnable » exprimée dans son avis « Pour une Politique agricole commune de l’UE axée sur l’intérêt général après 2020 : questions fondamentales et recommandations » (WBAE 2018 : 71). La simplification administrative n’est pas une fin en soi. Elle doit respecter les exigences de l’État de droit en matière de légitimité de l’action administrative et de la protection, exigée par la démocratie, des intérêts financiers de l’UE et de l’État membre concerné. Une simplification administrative judicieusement menée ne compromet pas les objectifs visés par les mesures de la PAC et garantit une utilisation correcte des fonds publics. Elle a également vocation à réduire la méfiance et les craintes des autorités de mise en oeuvre des États membres vis-à-vis du risque d’imputation et, ainsi, à rétablir une marge de manoeuvre. La revendication de simplification administrative s’adresse aux concepteurs des processus et donc, en règle générale, aux législateurs et aux administrations au niveau européen et des États membres, auxquels viennent s’ajouter en Allemagne les Länder. Les causes de la complexité administrative de la PAC sont diverses et résultent, dans une large mesure, d’une structure fondamentale de la PAC et du contrôle administratif, qui a été instauré dans les années 1960 et 1970 et s’est ensuite accru de manière cumulative. Une partie de la charge administrative est due au cadre juridique de l’UE, une autre à la mise en oeuvre pratique en Allemagne. La PAC actuelle poursuit avec une panoplie d’outils très variée un grand nombre d’objectifs, qui sont mis en oeuvre conjointement par l’UE et les États membres au moyen de l’exécution indirecte et de la coopération administrative. Elle est donc nécessairement complexe et lourde au niveau normatif et procédural. Au-delà de ce degré nécessaire de complexité et de charge administrative, la PAC a été surchargée de structures qui ont, à juste titre, incité tous les acteurs à appeler de leurs voeux une simplification. Les causes principales sont la situation juridique de l’UE, qui est confuse, se modifie fondamentalement à chaque nouvelle période de financement et continue en outre à changer en cours de période de financement, et la conception indûment stricte du Parlement européen et de la Cour des comptes européenne quant à l’utilisation correcte des fonds (niveau d’erreur maximum toléré de 2 %). Cette application rigoureuse de la discipline budgétaire a entraîné l’émergence d’un vaste système de contrôle redondant prévoyant des sanctions disproportionnées à l’encontre des États membres (risque d’imputation) et des bénéficiaires. Les propositions de règlement de la Commission européenne pour la PAC après 2020 ont le potentiel nécessaire pour engager un changement de paradigme dans la PAC. Le « nouveau modèle de mise en oeuvre » doit modifier en profondeur la structure de gouvernance de la PAC. On ne peut pas dire avec certitude à l’heure actuelle si les propositions législatives entraîneraient une simplification administrative, mais le Conseil consultatif doute que les libertés accordées au premier abord aux États membres seront préservées lors de la mise en oeuvre concrète. Il craint qu’en l’absence de changements de fond, le nouveau modèle de mise en oeuvre ne fasse que transférer la charge administrative de l’UE aux États membres. Le Conseil consultatif émet les recommandations suivantes pour ramener la charge administrative à un niveau raisonnable 1. Remplacer à long terme la culture de méfiance actuelle par une culture administrative commune à l’UE et aux États membres : la coopération administrative entre l’EU et les États membres présuppose une culture administrative commune aux parties prenantes, seul moyen de réduire la complexité actuelle des instruments de contrôle. Le système de sanctions devrait être intégralement progressif en fonction de la gravité (durée et ampleur) et de l’intentionnalité (préméditation ou négligence) de l’infraction. 2. Supprimer la limitation dans le temps des dispositions procédurales communes de la PAC : l’instauration de dispositions procédurales de la PAC continuant à s’appliquer au-delà de la période de financement favorise le développement d’une pratique administrative, judiciaire et scientifique, augmente ainsi la sécurité juridique et simplifie de ce fait les procédures en place. 3. Réduire, codifier et présenter à temps les dispositions d'application de la PAC : une réduction des dispositions d’exécution à un niveau minimum nécessaire dans l’UE et une synthèse systématique, au sein d’un ensemble législatif unique, des dispositions d’exécution européennes valables pour l’ensemble de la PAC, entraîneraient l’émergence d’une pratique administrative, judiciaire et scientifique et, de ce fait, une sécurité juridique accrue. Toutes les dispositions juridiques doivent être disponibles suffisamment longtemps avant le début d’une nouvelle période de financement. 4. La transposition du droit de l’UE au niveau national ne doit être administrativement plus complexe que dans des cas motivés : la mise en oeuvre financière au niveau national, y compris le contrôle, ne doit pas, dans la mesure du possible, entraîner de charge administrative supérieure à celle prévue par le droit de l’UE. Si la Fédération ou les Länder souhaitent programmer des mesures de soutien plus exigeantes afin d’augmenter la précision du ciblage et l’atteinte des objectifs, il faut déterminer dans quelle mesure cela justifie une charge administrative plus importante. 5. Procéder aux apurements et examens des performances sur la base d’indicateurs appropriés au lieu d’apporter la preuve de la conformité des dépenses : les États membres de l’UE ne devraient plus avoir à prouver à l’UE la conformité des dépenses, mais à lui remettre des apurements et examens de performance sur la base de critères appropriés. Si l’UE entend conserver la preuve de la conformité des dépenses, il faudra augmenter de manière appropriée le niveau d’erreur, qui est actuellement de 2 %. 6. Prendre en compte et réduire les coûts administratifs des États membres : lors de l’examen de l’efficacité des instruments de contrôle, l’UE devrait intégrer une évaluation approximative des coûts de contrôle et de sanction pour les administrations des États membres. La Fédération et les Länder devraient vérifier le caractère nécessaire des exigences nationales s’appliquant aux procédures administratives agricoles, mais aussi des exigences générales du droit relatif aux subventions et des règlements financiers et d’éviter notamment les redondances lors des contrôles. 7. Mettre en place un système d’audit unique : au sens du droit organisationnel, il convient de mettre en place un système d’audit unique à des fins de simplification administrative. La réduction de la densité des contrôles qui en résultera est réaliste, même sans restriction importante des principes de discipline budgétaire de l’UE, et possible dans le respect des limites fixées par le droit constitutionnel. 8. Réduire la charge administrative par des seuils de minimis adéquats : Les infractions minimes, qui n’ont qu’un impact financier relativement faible, et les écarts minimes de surface devraient être considérés comme des infractions mineures. La fixation des seuils de minimis ou des écarts négligeables devrait être laissée à l’appréciation des États membres dans un cadre fixé au niveau européen. 9. Renforcer le recours aux technologies numériques : en particulier pour les mesures « surfaces », il faut utiliser, davantage que ce n’est actuellement le cas, les données existantes et les technologies du numérique en tant que base de la conception, de la demande, de la décision et du contrôle des mesures. 10. Revaloriser le principe de confiance par rapport au principe de légalité : la subordination actuelle du principe de confiance au principe de légalité devrait être modifiée par un équilibre pondéré entre ces deux principes. Il convient de mettre à profit la chance que constituent les prochaines décisions sur la PAC après 2020 et leur mise en oeuvre en Allemagne pour réduire la charge administrative occasionnée par la PAC et la ramener à un niveau raisonnable. Il faudra toutefois pour cela plus qu’une réforme exclusivement centrée sur la PAC et sur certains symptômes de la complexité administrative., Berichte über Landwirtschaft - Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft, Sonderheft 226, Juni 2019

Zusammenfassung Die Europäische Union steht in Umwelt- und Klimaschutzfragen vor enormen Herausforderungen. Treib-hausgasemissionen, Biodiversitätsverluste, Ammoniakemissionen und nach wie vor vielfach zu hohe Nähr-stofffrachten in die Gewässer verlangen eine deutlich zielorientiertere und konsequentere Agrarumwelt- und Klimaschutzpolitik als bisher. Die bisherigen agrarumwelt- und klimapolitischen Maßnahmen – auch innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) – haben nicht zu hinreichenden Reduzierungen der Umwelt-belastungen durch die Landwirtschaft geführt. In ihren Verordnungsentwürfen aus dem Jahr 2018 schlägt die EU-Kommission für die GAP nach 2020 ein „neues Umsetzungsmodell“ vor. Dieses Modell verlagert die Kompetenzen für die Politikgestaltung stärker auf die Mitgliedstaaten und strebt eine stärkere „Ergebnisorientierung“ an, womit den Mitgliedstaaten eine deutlich stärkere Gemeinwohlorientierung in der Umsetzung der GAP ermöglicht wird. Zukünftig gibt die EU den Legislativvorschlägen zufolge nur noch Ziele und grobe Interventionskategorien vor und überlässt den Mitgliedstaaten sowohl die Zielquantifizierung als auch die konkrete Ausgestaltung der Maßnahmen. Hierzu erstellt jeder Mitgliedstaat für sein gesamtes Hoheitsgebiet einen nationalen Strategieplan, in dem die Maßnahmen der 1. und 2. Säule der GAP gemeinsam programmiert werden. Dieser Plan ist zur Geneh-migung der EU-Kommission vorzulegen. Zur Gestaltung der „grünen Architektur“ der GAP sind drei Politikinstrumente vorgesehen: die „Konditiona-lität“ der Direktzahlungen, die neuen sogenannten „Öko-Regelungen“ (Eco-Schemes) der 1. Säule und die umwelt- und klimaschutzrelevanten Regelungen der 2. Säule (AUK II). In der Kombination dieser drei Poli-tikinstrumente wird den Mitgliedstaaten im Vergleich zur gegenwärtigen Förderperiode (2014-2020) deut-lich mehr Gestaltungsspielraum gewährt. In Deutschland erfordert dies eine stärkere Abstimmung zwischen Bund und Ländern. Hinsichtlich der von der EU-Kommission vorgelegten Legislativvorschläge zieht der Beirat ein gemischtes Fazit. Einerseits bieten sich für die Mitgliedstaaten neue Möglichkeiten für zielgerichtete Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen. Andererseits sind die Gestaltungsspielräume für die Mitgliedstaaten bisher so weit gefasst, dass auch eine wenig anspruchsvolle Agrarumwelt- und Klimaschutzpolitik möglich ist und die Einkommensstützung weiterhin im Vordergrund stehen kann. Der Beirat sieht die Gefahr eines „race to the bottom“ in Bezug auf das Ambitionsniveau in der Agrarumwelt- und Klimaschutzpolitik, wenn die EU-Kom-mission als Taktgeber keine ambitionierteren Budgetvorgaben vorgibt und keine stringenten Kriterien für die Genehmigung der nationalen Strategiepläne anwendet. Somit hängt es in erster Linie vom politischen Gestaltungswillen der Mitgliedstaaten ab, ob Mitgliedstaaten am Status quo der Agrarförderung festhalten oder ob eine anspruchsvolle, zielgerichtete und effiziente Agrarumwelt- und Klimaschutzpolitik entwickelt wird, welche die Gestaltungsbereitschaft vieler Landwirtinnen und Landwirte einbezieht. In der vorliegenden Stellungnahme bewertet der Beirat die Legislativvorschläge hinsichtlich ihres Potenzials für eine zielorientierte Agrarumwelt- und Klimaschutzpolitik und erarbeitet Vorschläge für eine effektive nationale Gestaltung dieses Politikfeldes im Rahmen des „neuen Umsetzungsmodells“ der GAP. Damit spe-zifiziert der Beirat für den Agrarumwelt- und Klimaschutz seine im April 2018 ausgesprochene Empfehlung einer gemeinwohlorientierten Neuausrichtung der GAP nach 2020 (WBAE 2018). ii Zusammenfassung Für eine effektive Gestaltung der Agrarumwelt- und Klimaschutzpolitik im Rahmen der GAP nach 2020 spricht der Beirat u. a. die folgenden Empfehlungen für die Bundesregierung und in Teilen für die Landes-regierungen aus: I) Agrarumwelt- und klimaschutzpolitische Problemlagen klar benennen und Ziele angemessen operationalisieren. (1) Aus den Problemlagen eine Priorisierung der Ziele ableiten, (2) darlegen, welchen Beitrag die GAP zur Erreichung der nationalen Umwelt- und Klimaschutzpläne leisten soll, (3) sich für die Interpretation des Einkommensziels gemäß der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes einsetzen, also einer Ausrichtung der GAP an der Gewährleistung der gesellschaft-lichen Funktionen der Landwirtschaft. II) Mindestbudgetanteile für den Agrarumwelt- und Klimaschutz vorgeben und sukzessive erhöhen. Für die nationale Umsetzung: (1) ab Beginn der neuen Förderperiode mindestens 30 % der Summe aus Direktzahlungen und ELER-Mitteln für Agrarumwelt- und Klimaschutzziele verausgaben, (2) diesen Anteil über zehn Jahre so erhöhen, dass 100 % der Mittel der 1. Säule für ambitionierte Eco-Schemes, AUK II oder Tierwohlmaßnahmen zur Verfügung stehen, (3) diesen Prämienumbau frühzeitig kommunizieren, (4) bei einer Überzeichnung der Eco-Schemes die Basisprämie („Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit“) kürzen, (5) bereits 2020 mehr Mittel von der 1. in die 2. Säule umschichten. Sich außerdem auf EU-Ebene einsetzen für: (6) einen vollständigen Rückbau der Basisprämie über zehn Jahre, (7) die Möglichkeit einer nationalen Kofinanzierung der Basisprämie, (8) eine an den Herausforderungen und dem europäischen Mehrwert orientierte Mittelverteilung zwischen den Mitgliedstaaten, (9) die Vorgabe, dass alle Mitgliedstaaten mindestens 30 % der Summe aus Direktzahlungen und ELER-Mitteln für Agrarumwelt- und Klimaschutzziele verausgaben. III) Für mitgliedstaatenübergreifenden Biodiversitäts- und Moorschutz zweckgebundene Budget-anteile auf EU-Ebene einrichten. Sich auf EU-Ebene dafür stark machen, dass (1) zweckgebundene EU-Budgetanteile für das Natura-2000-Netzwerk sowie für den Moorschutz (als Pilotprojekt) eingerichtet werden und (2) mittelfristig EU-weit ein auf regionaler Ebene spezifizierter Mindest-anteil an extensiv bewirtschafteten Flächen für den Arten- und Biotopschutz realisiert wird. IV) Pauschale Auflagenbindung der Direktzahlungen durch „spezifische Konditionalität“ ersetzen. (1) Einzelbetriebliche Konditionalitätsanforderungen im GAP-Strategieplan minimieren und stattdessen zielgerichtete, ambitionierte und gut ausgestattete Eco-Schemes sowie AUK II programmieren, (2) ausgewählte förderrechtliche Standards zur Erhaltung der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) im Ordnungsrecht verankern, und (3) Zuwendungsempfängern ab einer gewissen Fördersumme Beratungspflichten oder einzelbetriebliche Nachhaltigkeitschecks auferlegen. V) Rechtsstaats- und Zielkonditionalität stärken. Sich in den EU-Verhandlungen dafür einsetzen, dass (1) ein gestuftes System der Rechtsstaatskonditionalität und (2) eine verbindliche, im Rahmen der GAP-Strategiepläne zu implementierende EU-weite Zielkonditionalität eingeführt wird. VI) Den Leistungsrahmen der GAP deutlich überarbeiten. Sich in den EU-Verhandlungen dafür einsetzen, dass (1) die zu berichtenden Indikatoren sachgerechter an den Zielen orientiert werden und (2) das Berichtswesen vereinfacht wird. Zusammenfassung iii VII) Anforderungen für die Genehmigung der GAP-Strategiepläne klar benennen und dadurch Transparenz und Planungssicherheit erhöhen. Sich in den Verhandlungen auf EU-Ebene dafür einsetzen, dass (1) Mindestanforderungen an das Anspruchsniveau der Eco-Schemes vorgegeben werden, (2) die Strategiepläne der Mitgliedstaaten rechtzeitig öffentlich zugänglich gemacht werden, und (3) die notwendigen Konkretisierungen möglichst in den Basisrechtsakten vorgenommen werden und nicht in Form von Durchführungsrechtsakten und delegierten Rechtsakten. VIII) Eco-Schemes zielorientiert und effizient gestalten. (1) Im nationalen Strategieplan Maßnahmen programmieren, die bundesweit von Interesse sind und für die entsprechende Ziele formuliert wurden, (2) die Maßnahmen standortdifferenziert ausgestalten und honorieren, (3) Eco-Schemes und AUK II effizient abgrenzen und zielorientierte Kombinationsmöglichkeiten schaffen, (4) Eco-Scheme-Zahlungen von einer eventuellen Kappung und Degression ausnehmen. IX) Eco-Schemes für Tierwohlmaßnahmen öffnen und Tierwohlförderung ausbauen. Sich auf EU-Ebene dafür einsetzen, dass (1) Mitgliedstaaten für die Anhebung der ordnungsrechtlichen Tierwohlstandards deutlich oberhalb des EU-Durchschnitts einen Teil der hierdurch entstehenden Kosten durch staatliche Zahlungen im Rahmen des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) oder des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) kompensieren können, (2) Eco-Schemes auch für nicht-investive Tierwohlmaßnahmen geöffnet werden, die sich deutlich besser an die Anzahl der Tiere als an die förderfähige Fläche knüpfen lassen. Für die nationale Umsetzung: (3) den Einsatz von Mitteln für die Tierwohlförderung erheblich erhöhen, (4) die Möglichkeiten der Zweckbindung von Mitteln innerhalb der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes nutzen, wenn die Finanzierung nicht über Eco-Schemes erfolgt. X) Die Zielorientierung von Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen der 2. Säule mittels innovativer Anreizmechanismen erhöhen. (1) Anreizinstrumente für eine bessere räumliche Steuerung von Agrarumwelt- und Klimaschutzaktivitäten im Praxiseinsatz erproben, (2) Programme für eine ergebnisorientierte Honorierung von Umwelt- und Klimaschutzleistungen weiterentwickeln, (3) den Übergang zu einer stärker zielorientierten Agrarumwelt- und Klimaschutzpolitik nicht mit dem Argument höherer Administrationskosten abwehren. XI) Die institutionellen Voraussetzungen für einen kollektiv organisierten Agrarumwelt- und Klimaschutz verbessern. (1) Prüfen, inwieweit Elemente des niederländischen Systems des kollektiven Vertragsnaturschutzes auch in Deutschland anwendbar sind, (2) die institutionellen Voraussetzungen für die Umsetzung kollektiver Modelle des Umwelt- und Klimaschutzes verbessern, (3) den Zusammenschluss relevanter lokaler Akteure zu „Biodiversitätserzeugergemeinschaften“ im Rahmen von Pilotprojekten schon in der gegenwärtigen Finanzperiode fördern. XII) Die Definition von Förderberechtigten und förderfähiger Fläche überarbeiten. Sich auf EU-Ebene dafür einsetzen, dass (1) alle Landbewirtschafter, die landwirtschaftliche Tätigkeiten ausüben, im Rahmen der 1. Säule förderberechtigt sind, (2) die Definition von „landwirtschaftlichen Tätigkeiten“ im Entwurf zur GAP-Strategieplanverordnung um Paludikulturen erweitert wird, (3) die Definition von „Dauergrünland“ im Entwurf zur GAP-Strategieplanverordnung dahingehend erweitert wird, dass die Mitgliedstaaten „Dauergrünland“ über eine Stichtagsregelung abgrenzen können. Für die nationale Umsetzung: (4) die möglichen Freiheitsgrade weitestgehend nutzen, um die Förderung der Bewirtschaftung und Pflege von naturschutzfachlich hochwertigen Offenlandbeständen durch die 1. Säule zu ermöglichen. iv Zusammenfassung Abschließend betont der WBAE: Die von der EU-Kommission 2018 vorgelegten Legislativvorschläge für die GAP nach 2020 bieten den Mitgliedstaaten deutlich größere Gestaltungsfreiräume für eine zielorientierte Politikumsetzung, als es gegenwärtig der Fall ist. Dies birgt einerseits die Chance für die Gestaltung einer ambitionierten, finanziell gut ausgestatteten und auf Gemeinwohlziele ausgerichteten GAP. Andererseits besteht die Gefahr, dass einzelne Mitgliedstaaten die neuen Freiheiten nutzen, um weiterhin primär Ein-kommenspolitik für den Sektor zu betreiben statt übergeordnete gesellschaftliche Ziele in den Mittelpunkt zu stellen. Umso mehr sollte Deutschland sich dafür einsetzen, dass für alle Mitgliedstaaten der Spielraum für eine wenig anspruchsvolle Gestaltung der Agrarumwelt- und Klimaschutzpolitik beschränkt wird. Gleich-zeitig sollte Deutschland die neuen Gestaltungsmöglichkeiten in der nationalen Umsetzung nutzen, um die GAP schrittweise aus ihrer Einkommensorientierung zu lösen und konsequent auf Gemeinwohlziele, insbe-sondere auf Umwelt-, Klimaschutz und Tierwohl auszurichten. Wird die notwendige Neuausrichtung der GAP zeitlich nach hinten verschoben, so werden sowohl die zu adressierenden Problemlagen dringlicher als auch der betriebliche Anpassungsbedarf höher – mit der Folge zusätzlicher Anpassungskosten. Eine gemein-wohlorientierte GAP würde die Landwirtschaft bei der Bewältigung der vor ihr liegenden Herausforderun-gen unterstützen, die gesellschaftliche Akzeptanz der GAP langfristig sichern und damit verlässliche agrar-politische Rahmenbedingungen für das nächste Jahrzehnt und darüber hinaus schaffen., Berichte über Landwirtschaft - Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft, Sonderheft 227, Juli 2019

Zu kaum einer anderen Forderung zur Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) besteht seit den 1990er Jahren ein derart breiter Konsens zwischen den Beteiligten wie bei der nach einer Verwaltungsvereinfachung der GAP. Eine Vereinfachung ist dringend geboten, und zwar für beide Säulen der GAP und für alle Akteursebenen (EU, Mitgliedstaat, d. h. in Deutschland: Bund und Bundesländer, Zuwendungsempfänger). Vor dem Hintergrund der anstehenden Reform der GAP für die Zeit nach 2020 diskutiert der Beirat in der vorliegenden Stellungnahme Möglichkeiten, Ansatzpunkte und Grenzen einer Verwaltungsvereinfachung. Die Stellungnahme vertieft damit die in der Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats „Für eine gemeinwohlorientierte Gemeinsame Agrarpolitik der EU nach 2020: Grundsatzfragen und Empfehlungen“ ausgesprochene Empfehlung „Verwaltungsbelastung auf ein angemessenes Maß reduzieren“ (WBAE 2018: 71). Verwaltungsvereinfachung ist kein Selbstzweck. Sie muss die rechtsstaatlichen Vorgaben der Legitimität des Verwaltungshandelns und des demokratisch gebotenen Schutzes der finanziellen Interessen der EU und des jeweiligen Mitgliedstaates beachten. Sinnvoll durchgeführt erfolgt eine Verwaltungsvereinfachung so, dass die mit den GAP-Maßnahmen zu erreichenden Ziele hierunter nicht leiden und eine sachgemäße Verwendung der öffentlichen Mittel sichergestellt ist. Darüber hinaus sollen Misstrauen und Angst der umsetzenden Behörden in den Mitgliedstaaten vor dem Anlastungsrisiko reduziert und dadurch Gestaltungsspielraum wiedergewonnen werden. Adressaten der Forderung nach Verwaltungsvereinfachung sind die Prozessgestalter, in der Regel also die Gesetzgeber und die Verwaltungen auf europäischer und mitgliedstaatlicher Ebene. In Deutschland kommen noch die Bundesländer hinzu. Die Gründe für die administrative Komplexität der GAP sind vielfältig und weitgehend Folge einer Grundstruktur der GAP und der Verwaltungskontrolle, die in den 1960er und 1970er Jahren angelegt wurde und sodann kumulativ gewachsen ist. Ein Teil der Verwaltungsbelastungen ist auf den EU-Rechtsrahmen zurückzuführen, ein anderer Teil auf die konkrete Umsetzung in Deutschland. Die gegenwärtige GAP verfolgt durch ein sehr differenziertes Instrumentarium eine Vielzahl von Zielen, die im Wege des indirekten Vollzugs und der Verwaltungskooperation von der EU und den Mitgliedstaaten gemeinsam umgesetzt werden. Sie ist daher notwendigerweise normativ und prozedural komplex und aufwendig. Über diesen notwendigen Grad an Komplexität und Verwaltungsaufwand hinaus ist die GAP durch Strukturen überlagert worden, die bei allen Akteuren zu Recht den Ruf nach einer Vereinfachung ausgelöst haben. Dieses ist wesentlich verursacht durch die unübersichtliche und sich mit jeder neuen Förderperiode grundsätzlich ändernde EU-Rechtslage – die zudem während der Förderperiode weiter verändert wird – und eine unangemessen strenge Auffassung des EU-Parlamentes und des EU-Rechnungshofes über die ordnungsgemäße Mittelverwendung (maximal tolerierte Fehlerquote von 2 %). Diese strenge Handhabung der Haushaltsdisziplin hat ein umfassendes, redundantes Kontrollsystem mit unverhältnismäßigen Sanktionen zu Lasten der Mitgliedstaaten (Anlastungsrisiko) und der Zuwendungsempfänger zur Folge. Die Verordnungsentwürfe der EU-Kommission für die GAP nach 2020 haben das Potenzial, einen Paradigmenwechsel der GAP herbeizuführen. Das „neue Umsetzungsmodell“ soll die Governance-Struktur der GAP grundlegend ändern. Ob die Legislativvorschläge zu einer Verwaltungs-vereinfachung führen würden, lässt sich zum jetzigen Zeitpunkt nur bedingt einschätzen. Der Beirat ist aber skeptisch, ob die auf ersten Blick den Mitgliedstaaten eingeräumten Freiräume bei der konkreten Umsetzung fortbestehen werden. Der Beirat befürchtet, dass das neue Umsetzungsmodell ohne grundlegende Veränderungen nur zu einer Verlagerung der Verwaltungslast von der EU auf die Mitgliedstaaten führen wird. Der Beirat spricht die folgenden Empfehlungen aus, um die Verwaltungsbelastung auf ein angemessenes Maß zu reduzieren: 1. Derzeitige Misstrauenskultur langfristig durch eine gemeinsame Verwaltungskultur von EU und Mitgliedstaaten ersetzen: Die Verwaltungskooperation zwischen EU und Mitgliedstaaten setzt grundsätzlich eine gemeinsame Verwaltungskultur der Beteiligten voraus. Nur dann ist eine Reduktion der bestehenden Komplexität der Kontrollinstrumente möglich. Das Sanktionssystem sollte durchweg nach der Schwere (Dauer und Ausmaß) und Intentionalität (Vorsatz versus Fahrlässigkeit) des Verstoßes abgestuft werden. 2. Allgemeine Verfahrensbestimmungen der GAP entfristen: Die Schaffung von über die Förderperiode fortwirkenden Verfahrensbestimmungen zur GAP befördert die Entwicklung einer Verwaltungs-, Gerichts- und Wissenschaftspraxis, erhöht damit die Rechtssicherheit und vereinfacht dadurch die bestehenden Verfahren. 3. EU‐Durchführungsbestimmungen zur GAP reduzieren, kodifizieren und rechtzeitig vorlegen: Eine Reduzierung der Durchführungsbestimmungen auf ein erforderliches EU‐Mindestmaß und eine systematische Zusammenfassung der für die gesamte GAP geltenden europäischen Durchführungsbestimmungen in ein einheitliches Gesetzeswerk würden zur Herausbildung einer Verwaltungs‐, Gerichts- und Wissenschaftspraxis und damit zu mehr Handlungssicherheit führen. Sämtliche Rechtsbestimmungen sollten rechtzeitig vor Beginn einer neuen Förder-periode vorliegen. 4. EU-Recht national nur in begründeten Fällen verwaltungsaufwendiger umsetzen: Die nationale finanztechnische Umsetzung einschließlich der Kontrolle sollte möglichst nicht verwaltungs-aufwendiger erfolgen, als es das EU-Recht vorgibt. Wenn der Bund oder die Bundesländer Fördermaßnahmen anspruchsvoller programmieren wollen, um eine höhere Zielgenauigkeit und -erreichung zu realisieren, ist abzuwägen, inwieweit dies einen höheren Verwaltungsaufwand rechtfertigt. 5. Leistungsabschlüsse und -überprüfungen anhand geeigneter Indikatoren vornehmen statt Regelkonformität der Ausgaben nachzuweisen: Die Mitgliedstaaten sollten der EU nicht mehr die Regelkonformität der Ausgaben nachweisen, sondern Leistungsabschlüsse und -überprü-fungen auf der Grundlage geeigneter Indikatoren einreichen müssen. Sollte die EU an dem Nachweis der Regelkonformität der Ausgaben festhalten, sollte die zulässige Fehlerquote von derzeit 2 % angemessen erhöht werden. 6. Mitgliedstaatliche Verwaltungskosten berücksichtigen und reduzieren: Die EU sollte bei der Prüfung der Effizienz der Kontrollinstrumente überschlägig die Kontroll- und Sanktionskosten der mitgliedstaatlichen Verwaltungen einbeziehen. Bund und Bundesländer sollten die bestehenden nationalen Vorgaben an das agrarspezifische Verwaltungsverfahren, aber auch die allgemeinen Vorgaben des Zuwendungsrechts und der Haushaltsordnungen auf ihre Erforder-lichkeit überprüfen und insbesondere Redundanzen bei den Kontrollen vermeiden. 7. Single-Audit-System einführen: Im organisationsrechtlichen Sinne sollte ein Single‐Audit‐System zur Verwaltungsvereinfachung eingeführt werden. Die damit einhergehende Reduktion der Kontrolldichte ist auch ohne wesentliche Einschränkung der Grundsätze der Haushaltsdisziplin der EU realistisch und innerhalb der verfassungsrechtlich definierten Grenzen möglich. 8. Durch angemessene Bagatellgrenzen Verwaltungsaufwand reduzieren: Geringfügige Rechts-verstöße, die nur eine vergleichsweise geringe Finanzwirkung haben, und geringfügige Flächen-abweichungen sollten als Bagatellverstöße gewertet werden. Die Festsetzung der Bagatell-grenzen bzw. der unbeachtlichen Abweichungen sollte den Mitgliedstaaten innerhalb eines europaweit festgesetzten Rahmens überlassen werden. 9. Digitale Technologien verstärkt nutzen: Insbesondere für flächenbezogene Maßnahmen sollten bestehende Daten wie auch digitale Technologien stärker als bisher als Grundlage für die Maßnahmengestaltung, -beantragung, -bescheidung und -kontrolle verwendet werden. 10. Vertrauensgrundsatz im Vergleich zum Gesetzmäßigkeitsprinzip aufwerten: Die bisherige Nachrangigkeit des Vertrauensgrundsatzes im Verhältnis zum Gesetzmäßigkeitsprinzip sollte durch einen abgewogenen Ausgleich zwischen beiden Grundsätzen modifiziert werden. Die in Kürze auf EU-Ebene anstehenden Entscheidungen zur GAP nach 2020 und deren Umsetzung in Deutschland sollten als Chance genutzt werden, die Verwaltungsbelastung durch die GAP auf ein angemessenes Maß zu reduzieren. Hierfür ist aber mehr notwendig als nur eine ausschließlich auf die GAP ausgerichtete Reform, die an einzelnen Symptomen der Verwaltungskomplexität ansetzt., Berichte über Landwirtschaft - Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft, Aktuelle Beiträge

Die Nutztierhaltung in Deutschland hat sich in den letzten Jahrzehnten zu einem wirtschaftlich sehr erfolgreichen Sektor entwickelt. Es wurden große Fortschritte in Bezug auf die Ressourceneffizienz erzielt. Gleichzeitig gibt es erhebliche Defizite vor allem im Bereich Tierschutz, aber auch im Umweltschutz. In Kombination mit einer veränderten Einstellung zur Mensch-Tier-Beziehung führte dies zu einer verringerten gesellschaftlichen Akzeptanz der Nutztierhaltung. Vor diesem Hintergrund hält der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (WBA) die derzeitigen Haltungsbedingungen eines Großteils der Nutztiere für nicht zukunftsfähig und hat Leitlinien und Empfehlungen für eine gesellschaftlich akzeptierte Nutztierhaltung entwickelt. Um die gesellschaftlichen Anforderungen an die Nutztierhaltung und die Realität der landwirtschaftlichen Produktion stärker in Einklang zu bringen, empfiehlt der WBA ein umfangreiches Maßnahmenbündel und zudem einen intensiven Diskurs zwischen Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Politik unter Einbeziehung der Wissenschaft., Berichte über Landwirtschaft - Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft, Sonderheft 221, März 2015

Bachelorarbeit - Veterinärmedizinische Universität Wien - 2020